發(fā)行外幣債券是我國參與經(jīng)濟和金融全球化的重要方式，積極融入國際債券市場(chǎng)是推動(dòng)我國債券市場(chǎng)發(fā)展的重要步驟，是實(shí)現利用外資方式多樣化的重要手段。
　　多頭管理體制可能造成管理脫節和部門(mén)利益之爭，嚴格的計劃指標管理和資格審核制度有可能制約外幣債券的快速發(fā)展，有關(guān)對外發(fā)行外幣債券法規和現行外匯政策法規之間不同步，容易給國內的貨幣政策操作造成很大的難度。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，根據積極、合理、有效利用外資的方針，我國累計利用外資已超過(guò)8000億美元。同時(shí)，我國利用外債的規模也不斷擴大。截至到2005年底，我國外債余額達到2810.5億美元。對外發(fā)行外幣債券成為政府、銀行和企業(yè)利用外資的有效手段之一。截至到2005年，我國對外發(fā)行外幣債券的余額達到130億美元，占全部外債總額的4.63%。

大力發(fā)展外幣債券市場(chǎng)恰逢其時(shí)

　　發(fā)行外幣債券是我國利用國外資的有效形式。發(fā)行外幣債券與其他利用外資的形式相比，具有許多明顯的優(yōu)勢。首先，在舉債規模和資金投向上具有較大的自主性。由于資金來(lái)源廣，通過(guò)國際債券市場(chǎng)可以籌得較大規模的資金。而且，發(fā)行外債的部門(mén)主要為中央政府和國家指定的金融機構，它們以籌資者與投資者的雙重身份出現，可以根據國家經(jīng)濟發(fā)展的整體需要和國際金融市場(chǎng)情況，確定發(fā)行時(shí)間和數額。資金使用往往側重于調整產(chǎn)業(yè)結構和緩解瓶頸制約，平均投資規模較大，投資項目所產(chǎn)生的社會(huì )效益和國家宏觀(guān)目標保持較高的一致性。其次，發(fā)行外幣債券與其它融資方式的風(fēng)險控制方式不同。外幣債券的使用風(fēng)險主要是內部控制型的，而外國直接投資屬外部沖擊型。從負擔期限看，外債用資期限比較明確，直接投資的負擔期限則高度不確定，雖然它不增加引資國債務(wù)負擔，但從長(cháng)遠看，引資國的實(shí)際資源流出將大于直接投資帶來(lái)的資源流入。從規�？刂瓶�，外債規模由于政府控制而有計劃有目的地變動(dòng)，不會(huì )給經(jīng)濟運行帶來(lái)過(guò)大沖擊，直接投資規模則與我國經(jīng)濟景氣狀況有關(guān)，外資企業(yè)隨經(jīng)濟漲落而建立或倒閉更為迅速，對經(jīng)濟運行會(huì )帶來(lái)較大震蕩。第三，發(fā)行外幣債券，融資成本相對較低。發(fā)行國際債券的成本主要取決于發(fā)行價(jià)格和國際市場(chǎng)利率水平，但資金到位率高且沒(méi)有外國直接投資資金使用中的“杠桿效應”。
　　發(fā)行外幣債券是我國參與經(jīng)濟和金融全球化的重要方式。隨著(zhù)中國綜合國力和競爭實(shí)力的提高，中國外向型經(jīng)濟模式正在由“引進(jìn)來(lái)”戰略轉向“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”相結合的戰略，積極主動(dòng)地參與全球化進(jìn)程。對外發(fā)行外幣債券，有助于擴大中國和中國企業(yè)的國際知名度和國際影響力。通過(guò)海外發(fā)債，中國政府、國內銀行和企業(yè)大大提高了國際知名度，并且建立和維護了自身在國際上的信用形象�？梢哉f(shuō)，許多境外發(fā)債的歷程也是發(fā)行體進(jìn)行信用建設的歷程。債券市場(chǎng)要求的持續信息披露要求更是動(dòng)態(tài)和連續地向國際社會(huì )和投資者展示中國和中國企業(yè)風(fēng)采的良好渠道。對外發(fā)行外幣債券，有助于幫助國內企業(yè)熟悉國際資本市場(chǎng)運行的方式和機制。對外發(fā)行外幣債券，就要接受所在國對證券發(fā)行和證券監管一系列的法規和制度約束。這就為國內金融機構和企業(yè)熟悉和學(xué)習國外證券發(fā)行、上市、交易、信息披露、信用評級和監管等方面的運行方式和規律提供了最直接和最有效的機會(huì )。對外發(fā)行外幣債券，為國內企業(yè)實(shí)施“走出去”戰略提供必要的資金支持。在人民幣還沒(méi)有成為國際貨幣以前，國內企業(yè)進(jìn)行海外直接投資仍需要通過(guò)美元、歐元和日元等國際貨幣來(lái)完成。除了繼續通過(guò)企業(yè)海外上市融資外，大力發(fā)展外幣債券也是一條重要的融資渠道。
　　發(fā)行外幣債券，積極融入國際債券市場(chǎng)是推動(dòng)我國債券市場(chǎng)發(fā)展的重要步驟。海外發(fā)債使中國發(fā)行體獲得了最直接的第一手的國際資本市場(chǎng)運作經(jīng)驗。一次債券發(fā)行包括眾多環(huán)節，既有遵從監管制度和法律要求的信息披露和發(fā)債文件準備，有對國際市場(chǎng)利率和資金流量的分析預測，有對投資者行為偏好的研究分析，更有對金融市場(chǎng)工具的學(xué)習和運用。中國能夠在海外發(fā)債的發(fā)行體，如財政部和國家開(kāi)發(fā)銀行，同時(shí)也是國內銀行間債券市場(chǎng)最主要的發(fā)行體和進(jìn)行金融市場(chǎng)創(chuàng )新的領(lǐng)導者。它們通過(guò)海外發(fā)債所積累的國際資本市場(chǎng)經(jīng)驗，對于培育國內債券市場(chǎng)，促進(jìn)債券市場(chǎng)的不斷完善和發(fā)展，發(fā)揮了重要的作用。
　　發(fā)展外幣債券市場(chǎng)，是實(shí)現利用外資方式多樣化的重要手段。長(cháng)期以來(lái)，吸收外國直接投資一直是我國利用外資的主要形式。截至2005年，外商直接投資6224.3億元，占實(shí)際利用外資的77%。這種過(guò)度依賴(lài)外國直接投資的外資利用格局，可能會(huì )對未來(lái)我國利用外資產(chǎn)生較大的沖擊。根據國家發(fā)展和改革委員會(huì )頒布的《利用外資‘十一五’規劃》來(lái)看，“十一五”期間，我國利用外資的總體戰略目標是進(jìn)一步推動(dòng)利用外資從“量”到“質(zhì)”的根本轉變，使利用外資的重點(diǎn)從彌補資金、外匯不足切實(shí)轉到引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗和高素質(zhì)人才上來(lái)，更加注重生態(tài)建設、環(huán)境保護、資源能源節約與綜合利用，切實(shí)把利用外資同提升國內產(chǎn)業(yè)結構、技術(shù)水平結合起來(lái)。要實(shí)現國家這一戰略目標，就需要對我國當前利用外資的戰略、政策和管理等方面進(jìn)行大范圍的改革和調整。其中，在繼續保持利用外商直接投資較大規模的前提下，針對當前過(guò)度依賴(lài)外國直接投資的現狀下，有必要實(shí)現利用外資形式的多樣化，以分散風(fēng)險和降低波動(dòng)性。加大利用證券投資、投資基金等方式吸收外資的力度，繼續支持國內企業(yè)境外上市。

當前對外發(fā)行外幣債券管理體制存在的問(wèn)題

　　隨著(zhù)政府管理體制改革的逐步深化，我國逐步形成了以計劃管理、窗口管理和統計監測管理三段式的外債管理模式，即將外債的計劃及規�？刂�、借款與對外償還、統計和監測分別由不同的職能部門(mén)負責。就目前的現狀而言，就是由國家發(fā)展和改革委員會(huì )、財政部和國家外匯管理局三家共同負責。其中，發(fā)改委實(shí)行“全口徑”管理，負責提出利用外資利用的戰略規劃，負責外債的總量控制和結構優(yōu)化，同時(shí)負責從國務(wù)院批準的規劃中選擇主權外債的投資項目。財政部強調“全過(guò)程”管理，主要負責外債管理中的主權外債的談判、轉貸和償還工作。國家外匯管理局負責外債的借與還中凡是涉及到外匯管理方面的規范和監管以及有關(guān)數據統計和指標監測。
　　同時(shí)，從前面的分析中，我們不難發(fā)現，我國對境內機構在境外發(fā)行外幣債券的管理政策經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，從制定到修訂，從不完善到逐步完善的變化過(guò)程。對外發(fā)行外幣債券的管理體制呈現出一種趨松和趨緊相結合的結構性調整政策，國家行政干預的程度不斷減少，市場(chǎng)約束力量不斷強化的特征。但是，與大力發(fā)展外幣債券市場(chǎng)的總要求相比，當前我國對外發(fā)行外幣債券的管理體制仍然存在著(zhù)諸多需要改進(jìn)之處。
　　首先，多頭管理體制可能造成管理脫節和部門(mén)利益之爭。2000年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強對外發(fā)債管理的意見(jiàn)》的頒布，標志著(zhù)我國境內機構(財政部除外)對外發(fā)行債券的管理機構正式從中國人民銀行(國家外匯管理局)一家負責管理轉變?yōu)閲�家發(fā)展和改革委員會(huì )和中國人民銀行共管的格局。國家發(fā)改委、財政部和外匯管理局共同管理對外發(fā)行外幣債券的模式，雖然可以使各部門(mén)從各自的職能出發(fā)針對外幣債券管理中的相應問(wèn)題發(fā)揮自己的優(yōu)勢，進(jìn)行處置和化解，但也存在不少問(wèn)題。比如多頭管理體制導致對外發(fā)行外幣債券沒(méi)有實(shí)現國家層次上的真正的統一管理，因而缺乏統一、權威的統計監測數據以及統一、有效的風(fēng)險預警機制。
　　其次，嚴格的計劃指標管理和資格審核制度有可能制約外幣債券的快速發(fā)展。我們首先要承認，出于防范國家外債風(fēng)險，提高發(fā)債籌集資金的使用效益，保持和提升中國政府和企業(yè)的信用水平，對境內機構發(fā)行外幣債券實(shí)行較為嚴格的計劃指標管理和資格審核制有其合理性和必要性。但是過(guò)于嚴格的計劃管理和資格審核制也會(huì )帶來(lái)一系列負面影響。第一，不斷細化的計劃管理一方面體現了監管體制的放松，另一方面卻增加了發(fā)債主體的發(fā)行難度，也容易導致計劃管理和國際資本市場(chǎng)實(shí)際狀況脫節。第二，嚴格的資格審核制度限制了發(fā)債主體的數量和種類(lèi)，也可能造成重復“審核”的問(wèn)題。從當前我國對外發(fā)行外幣債券的主體來(lái)看，除了國家財政部以外，主要是政策性銀行和具有國家背景的金融機構，非金融機構企業(yè)發(fā)債的數量還很少。其實(shí)，國外金融監管當局對非居民在本國發(fā)行債券也有相應的規定，因此我國政府管理部門(mén)過(guò)于嚴格的資格審核制度會(huì )產(chǎn)生重復“審核”的后果，這樣無(wú)疑加大了發(fā)債主體發(fā)行外幣債券的難度。第三，繁瑣的發(fā)債程序加大了發(fā)債主體發(fā)債的成本，過(guò)長(cháng)的審批之間也可能導致貽誤發(fā)債的有利時(shí)機。第四，目前的資格審核制度對外透明度不高，容易造成“尋租”行為。
　　再次，存在著(zhù)有關(guān)對外發(fā)行外幣債券法規和現行外匯政策法規之間不同步的問(wèn)題，容易給國內的貨幣政策操作造成很大的難度。這也是我們在完善對外發(fā)行外幣債券管理過(guò)程中需要進(jìn)一步需要考慮的問(wèn)題。

適應外幣債券市場(chǎng)發(fā)展建立新的對外發(fā)債管理體制  

    第一， 加強管理部門(mén)的協(xié)調和統一。從國外外債危機的教訓來(lái)看，宏觀(guān)政策的脫節往往是導致債務(wù)危機爆發(fā)的重要原因之一。就中國外債管理的現狀來(lái)看，管理主體是國家發(fā)改委、財政部和外匯管理局，協(xié)調好這三個(gè)主體推出政策的力度、速度和政策之間的呼應就顯得至關(guān)重要。在當前管理格局保持不變的假設下，我們建議三個(gè)部門(mén)之間就外債問(wèn)題(包括對外發(fā)行外幣債券)建立定期的協(xié)調會(huì )議，做到信息共享，最大效率發(fā)揮各自的優(yōu)勢。同時(shí)，對現有的法規和管理辦法進(jìn)行一次徹底的清理工作，進(jìn)一步明確各自的職責和分工，建立“統一管理、分工合作、各盡其責”的對外發(fā)行外幣債券的管理體制。
    第二， 減少不必要的行政干預，加強市場(chǎng)約束力量。要根據國家逐步放松資本項目管制和外匯管制的總體戰略部署和要求，減少對外發(fā)行外幣債券中不必要的行政干預。2003年4月，國家外匯管理局取消境內中資機構中長(cháng)期外債融資條件的審批，就是一個(gè)很好的舉措。在提高審核質(zhì)量的前提下，減少審核程序中不必要的環(huán)節，提高審核工作的效率。在減少不必要行政干預的同時(shí)，要加強市場(chǎng)的約束力量，特別是加強信息披露機制的建設，提高信息披露的質(zhì)量和有效性。
    第三， 提高發(fā)債資格審核制度的透明度�？梢栽谶m當的時(shí)機，對外公布發(fā)債資格審核的原則、要素、流程和注意事項等細節，降低信息不對稱(chēng)，提高信息透明度。發(fā)債資格審核部門(mén)和被審核機構都要接受社會(huì )輿論的監督，要定期公布資格審核的結果。這不僅有利于減少資格審核過(guò)程中的“黑箱操作”和“尋租”行為，還有利于加強對境內機構的引導，培育和壯大合格發(fā)債主體的數量和種類(lèi)。
    第四， 推進(jìn)外匯管理體制改革。在穩步、可控和協(xié)調原則的前提下，適應大力發(fā)行外幣債券的新形勢，對相應的外匯管理體制和方法進(jìn)行修改，保持政策法規的協(xié)調性。特別是針對發(fā)行外幣債券所籌外匯資金的匯入以及用償還本金和利息外匯資金的匯出問(wèn)題，制定切實(shí)可行且便利的管理辦法。

(作者單位：中國社會(huì )科學(xué)院金融所)