胡錦濤總書(shū)記在十七大報告中談到，要劃清中央與地方的事權。中央政府與地方各級政權事務(wù)劃分不清，一直是困擾我國社會(huì )和國家治理的大問(wèn)題。這里就此提出看法，供學(xué)界討論。

中央政權事務(wù)

　　研究我國中央與地方關(guān)系中的中央政權，實(shí)際是包括中央、人大、國務(wù)院、政協(xié)等機關(guān)組成的行使宏觀(guān)管理監督權力的領(lǐng)導決策機構。中央政府作為一國的宏觀(guān)管理者，它應具有區別于地方各級政府的職能和義務(wù)。從總體功能上看，中央政權的事務(wù)集中體現為戰略性、資源性、公平性、安全性和基礎性的要求，主要表現在如下幾個(gè)方面。
　　一是維護國家主權和領(lǐng)土完整，包括國家安全。國家主權是國家獨立的主要標志，領(lǐng)土完整是國家生存和發(fā)展的物質(zhì)條件，維護國家主權和領(lǐng)土完整是中央政府至關(guān)重要的職能。因此，中央政府要行使外交、國防、安全、國際貿易等維護國家主權、統一的職能。二是制定和運用憲法和法律，嚴格依照法定權限和程序行使權力，履行職責并運用法律手段調節社會(huì )經(jīng)濟政治秩序，把社會(huì )運行納入依法運轉軌道。三是保持宏觀(guān)經(jīng)濟健康發(fā)展和穩定運行。主要通過(guò)編制中長(cháng)期發(fā)展計劃，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，保持本幣穩定，加強信貸資金管理，運用行政手段、法制手段和積極的財政金融政策調節經(jīng)濟周期性波動(dòng)，并協(xié)調投資與消費等方面的比例。四是限制壟斷、保護競爭。中央政府制定和實(shí)施《反壟斷法》，對于競爭，在準入等方面給以保護。主要是依靠國家權力(法律)消除限制自由競爭的因素，限制經(jīng)濟壟斷，遏制行政壟斷。五是制定和完善保證市場(chǎng)充分競爭、有序運行的統一規范。清理和廢止妨礙公平競爭、設置行政壁壘、排斥外地產(chǎn)品和服務(wù)的各種分割市場(chǎng)的規定，建立和形成全國統一的商品流通政策和貿易體制；健全監督機制，公正公平執法，打破地區封鎖行為，促進(jìn)全國統一大市場(chǎng)的形成；根據產(chǎn)業(yè)的整體技術(shù)水平和國際發(fā)展趨勢，建立和形成全國統一的合理的商品技術(shù)標準、檢驗體系。六是推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展和開(kāi)發(fā)。中央政府通過(guò)實(shí)施地區振興和開(kāi)發(fā)戰略，配合以財政轉移支付、國債專(zhuān)門(mén)支持、特殊的稅收等體制，促進(jìn)不發(fā)達地區的發(fā)展，控制地區之間發(fā)展差距的擴大，實(shí)現地區之間經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的平衡。七是構建和完善社會(huì )保障網(wǎng)。中央政府的職能之一就是社會(huì )公正和機會(huì )公平，特別是通過(guò)養老保障等體系的建立增強人民對國家的認同感，形成全國統一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善和統一養老、醫療、傷殘等社會(huì )保障體制，組織和動(dòng)員社會(huì )資源和力量，多層次、多渠道拓展社會(huì )保障形式，提高保障的社會(huì )化水平。八是保護國家經(jīng)濟安全。主要是通過(guò)中央政府金融、資源、生態(tài)等政策和措施，化解金融風(fēng)險、防止人口增長(cháng)過(guò)快，抑制生態(tài)環(huán)境惡化，實(shí)現資源的永續利用，特別是保證水、能源等戰略性資源的供求平衡和戰略?xún)�備。從�?jīng)濟層面看，中央政府的職能就是“宏觀(guān)調控、經(jīng)濟調節、統一市場(chǎng)”，而“監督市場(chǎng)”打擊假冒偽劣、防止污染等這樣的微觀(guān)的事務(wù)，應當由地方政府、社會(huì )、法律等方式來(lái)管理。

地方政府事務(wù)

　　地方政府作為承接中央行政體制、聯(lián)結廣大社會(huì )成員的中間環(huán)節，是國家整個(gè)行政管理體制中最為基礎的環(huán)節，直接承擔著(zhù)組織、協(xié)調和管理經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展事務(wù)，是我國行政體制中一個(gè)執行實(shí)施的行政層級。地方政府的層級，由于區域特點(diǎn)和歷史淵源，呈現著(zhù)多層多級的特點(diǎn)，在我國涵蓋了省以下各級政府。地方政府在行使公共服務(wù)功能和社會(huì )管理責任方面，與中央政府具有明顯不同的要求，其事權范圍應包括如下幾個(gè)方面。
　　一是保證就業(yè)，降低失業(yè)率。雖然降低失業(yè)水平是宏觀(guān)調控的重要目標之一，但是，中央政府能做的工作，只是利用宏觀(guān)經(jīng)濟政策在總量上保持投資正常和高速增長(cháng)，保持經(jīng)濟增長(cháng)速度，保持總供給與總需求平衡，給擴大就業(yè)機會(huì )創(chuàng )造宏觀(guān)條件。然而，具體如何增加就業(yè)，則是每一個(gè)地區的事情。地方政府在降低失業(yè)率方面的職能有：實(shí)行網(wǎng)開(kāi)一面的管理和稅收政策，支持鼓勵自由職業(yè)、微型企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展，保護這些勞動(dòng)者和企業(yè)的基本權益；加強失業(yè)群體的勞動(dòng)技能和職業(yè)素質(zhì)培訓，開(kāi)展職業(yè)介紹活動(dòng)，保障勞動(dòng)者就業(yè)的基本權利。二是建立和形成失業(yè)者、婦孺和老齡人生活保障體系，就業(yè)職工最低工資保障水平和社會(huì )救濟等基層的社會(huì )保障體系。三是城市建設和管理。城市建設和管理，是地方政府向社會(huì )提供的主要公共產(chǎn)品形式。地方政府的重要職責是，直接承擔城市基礎設施建設、公益性設施的建設，城市規劃、交通、衛生、供排水等的管理，科學(xué)合理地規劃城市的功能分區，使城市交通順暢便捷，城市街道和建筑美觀(guān)和整潔，供排水、供電、供氣等滿(mǎn)足市民和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。四是生態(tài)環(huán)境保護。生態(tài)保護是市場(chǎng)機制無(wú)法優(yōu)化配置的領(lǐng)域，只能靠政府組織動(dòng)員能力予以實(shí)施，也是地方政府滿(mǎn)足社會(huì )成員長(cháng)遠需求的重要公共服務(wù)領(lǐng)域。地方政府承擔著(zhù)制定保護規劃，實(shí)施調控干預政策，加大依法行政，引導社會(huì )和企業(yè)正確處理經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境開(kāi)發(fā)、利用和保護之間的關(guān)系；按照國家環(huán)境保護法律與政策，建立環(huán)境保護職能部門(mén)，專(zhuān)司環(huán)境檢測、環(huán)境公報、環(huán)境規劃、環(huán)境執法、環(huán)境整治等環(huán)保工作；建立城市環(huán)�；�礎設施，制訂嚴格的技術(shù)標準和管理規范，使工廠(chǎng)廢水、廢氣、廢渣排放達標；組織社會(huì )力量開(kāi)展植樹(shù)造林活動(dòng)、進(jìn)行大江大河治理，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設和保護。五是社會(huì )治安功能。社會(huì )治安是指有效地預防和打擊違法犯罪，維護社會(huì )治安秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟秩序，掃除黃賭毒等社會(huì )丑惡現象，打擊黑社會(huì )勢力，保護公民的生命財產(chǎn)安全。各地政府通過(guò)依法懲處和教育引導等形式維護社會(huì )治安，通過(guò)預防和打擊犯罪、規范社會(huì )成員的行為穩定社會(huì )的秩序，以保證社會(huì )的健康、文明、有序。

中央與地方政府的交叉性事務(wù)

　　在公共服務(wù)和社會(huì )管理上，中央政府和地方政府具體職能時(shí)有交叉。主要在這樣幾個(gè)方面：一是制定和實(shí)施法律和法規。中央政府制定憲法和其他全國性的法律，地方政府制定地方性法規。地方法規往往體現地方局部利益，有時(shí)同中央的整體利益的目標取向不盡一致。二是界定和保護產(chǎn)權。比如制定民法典，對私人財產(chǎn)應享有的權利及其實(shí)現范圍、對限制、征用和剝奪私人財產(chǎn)的實(shí)行條件、法定程序及其相應得補償作出具體、詳細規定，突出法律的具體性和明確性；制定和完善有關(guān)投資經(jīng)營(yíng)的專(zhuān)門(mén)法律，依法保障正當兼并行為的投資權益，用法律約束政府與民間投資經(jīng)營(yíng)者的權利與義務(wù)，禁止任何行政力量非法中止或廢除投資經(jīng)營(yíng)合同。特別是制定保護知識等新的產(chǎn)權形式的法律和法規，打擊盜版等侵犯知識產(chǎn)權的行為。中央政權機關(guān)，重點(diǎn)集中在統一規則、宏觀(guān)要求上，地方政府的重點(diǎn)主要集中在具體執行上，具體執行亦有地方性行政規范，由于經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟結構各地差異很大，各地執行的彈性和自主權相對較大。三是提供教育、交通、衛生等公共物品。社會(huì )產(chǎn)品分私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品，像道路交通、教育、衛生的公共性和非營(yíng)利性的產(chǎn)品，企業(yè)是不愿意生產(chǎn)的。這就必須有一個(gè)不以營(yíng)利為目的的主體來(lái)“經(jīng)營(yíng)”這類(lèi)產(chǎn)品。這個(gè)主體只能是政府。這些必須或主要由政府來(lái)“經(jīng)營(yíng)”(或生產(chǎn))的“產(chǎn)品”主要有：教育(生產(chǎn)現代勞動(dòng)力)、公路和城市公共交通、城市地下管網(wǎng)等基礎設施、大型農田水利工程、環(huán)境保護、公共衛生、公共文化設施等。中央政府提供全國性的基礎研究教育、全國性的交通建設等，地方政府則提供地方管理的教育、衛生等設施和服務(wù)。四是調節收入與財富的分配。政府主要是通過(guò)稅收調節等經(jīng)濟手段，達到社會(huì )公認的公平。經(jīng)濟手段主要包括公平市場(chǎng)環(huán)境，創(chuàng )造平等機會(huì )，鼓勵先進(jìn)，講求效率，合理拉開(kāi)距離，又防止兩極分化。也包括直接利用稅收杠桿，實(shí)行國民收入的二次分配，通過(guò)企業(yè)及個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅、負稅(減免稅)、財政轉移支付等方式，調節發(fā)達地區和富余人群的收入，增加不發(fā)達地區和低收入人群的收入。五是彌補市場(chǎng)的不完全性和信息的不對稱(chēng)性�！笆袌�(chǎng)的不完全性”是指有些市場(chǎng)在本質(zhì)上就根本不可能完全，如未來(lái)市場(chǎng)和風(fēng)險市場(chǎng)�！靶畔⒌牟粚ΨQ(chēng)性”是指交易雙方對與交易有關(guān)的信息的占有量嚴重失衡。一般地講，在產(chǎn)品與服務(wù)提供者與消費者的關(guān)系中，信息分布往往十分不均勻，市場(chǎng)需求不足與產(chǎn)品供過(guò)于求同時(shí)并存就是明顯的例子。市場(chǎng)的不完全性和信息的不對稱(chēng)性是市場(chǎng)本身克服不了的問(wèn)題，只能通過(guò)政府收集    和發(fā)布信息，彌補市場(chǎng)的這一缺陷。中央政府制定法律和建設全國統一的大市場(chǎng)，地方政府則承擔公布信息、引導市場(chǎng)等職責。六是維護市場(chǎng)秩序。發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟，首先要制定各種作為市場(chǎng)條件的法規，使市場(chǎng)主體在選擇自己行為方式和內容時(shí)有所依循；其次就是讓市場(chǎng)主體付出代價(jià)的法規(稅法、環(huán)境法、產(chǎn)品責任法等)，更是其試圖規避的。這就需要政府加強檢查監督職能。各級政府需要做的是，打擊虛假合同和欺詐，維護社會(huì )誠信、檢查假冒偽劣商品等。

省以下地方政府間的事務(wù)劃分

    對于省以下各級政府的事權劃分，應當遵循如下原則。一是按照受益范圍確定事權歸屬。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是各級政府共同的基本職能，但公共產(chǎn)品的性質(zhì)和覆蓋范圍不同。越是高一級政府提供的公共產(chǎn)品越具有全局性，受益范圍越大。因此，凡是受益范圍較大的公共產(chǎn)品，其相應的事權應歸屬上一級地方政府的職能范圍；相反，則應歸屬下一級地方政府的職能范圍。二是按提供公共產(chǎn)品行為的性質(zhì)確定事權歸屬。具體而言，就是看公共產(chǎn)品的提供是否需要更高層次的統一決策和規劃；是否需要動(dòng)員全區域的財政資源才能完成這種行為；以及公共產(chǎn)品的提供是否會(huì )對整個(gè)區域的社會(huì )生活產(chǎn)生全面而深刻的影響。如果對上述問(wèn)題的判斷得到的是肯定的答案，那么提供這些公共產(chǎn)品對應的事權就應歸屬于較高一級地方政府的職能范圍；反之，則應歸屬較低一級地方政府的職能范圍。三是按照公共產(chǎn)品的技術(shù)經(jīng)濟要求確定事權歸屬。在政府提供的公共產(chǎn)品清單中，一部分要求的技術(shù)經(jīng)濟條件較高(如建設全區域性的交通、通訊網(wǎng)等)，另一部分要求的技術(shù)經(jīng)濟條件并不高(如對日常經(jīng)濟秩序的管理)。屬于前者的，事權應歸屬較高一級地方政府的職能范圍；屬于后者的，事權歸屬較低一級地方政府的職能范圍。四是按照效率最優(yōu)確定事權歸屬。在提供公共產(chǎn)品方面，上級政府并不總是比下級政府更有效率。財政分權理論表明，越是基層政府，離它們的服務(wù)對象越近，越了解其需求，也就越容易有效地提供那些層次較低、受益范圍較小的公共產(chǎn)品。相反，較高層次的政府在按宏觀(guān)目標的要求提供公共產(chǎn)品方面，擁有信息資源和管理資源的優(yōu)勢。因此，每一級政府提供的公共產(chǎn)品應當按效率優(yōu)先的原則提供，誰(shuí)能最優(yōu)地提供，相應的事權就列入誰(shuí)的職能范圍。五是法定原則。各級政府的事權一旦確定，都要寫(xiě)入法律。
    按照上述原則，省級政府的事權應當包括：(1)貫徹執行中央制定的政策法規，并按照國家統一的法律和政策，制定地區性政策與法規，促進(jìn)本地區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展，保證就業(yè)。(2)負責本地區教育、科學(xué)、文化、環(huán)境保護、體育等事業(yè)的發(fā)展，維護區域性的地方社會(huì )治安，承擔地區性救災工作。(3)負責具有全省意義的基礎設施與公益性項目的建設。(4)促進(jìn)和規劃本省內市場(chǎng)體系的建設，維護市場(chǎng)秩序，防止和糾正不正當競爭。(5)協(xié)調處理本省內的行政事務(wù)，完成中央委托事務(wù)。
　　市(縣)政府的事權包括：(1)貫徹執行中央、省制定的政策法規，促進(jìn)本地區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展。(2)負責城市地區(市級政府)或農村地區(縣級政府)教育、科學(xué)、文化、環(huán)境保護、體育等事業(yè)的發(fā)展，維護本地方社會(huì )治安，具體組織本地方的救災工作。(3)負責本地方基礎設施與公益性項目的建設，以及城市規劃、交通、衛生、供排水、供電、供氣、垃圾清運等滿(mǎn)足市民生活和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本需要。(4)協(xié)調處理本地方的行政事務(wù)，完成中央、省委托的其他事務(wù)。

(作者單位：中共中央黨校)