劃清中央與地方各自的事務(wù)
    2007-10-19    周天勇    來(lái)源:經(jīng)濟參考報

  胡錦濤總書(shū)記在十七大報告中談到,要劃清中央與地方的事權。中央政府與地方各級政權事務(wù)劃分不清,一直是困擾我國社會(huì )和國家治理的大問(wèn)題。這里就此提出看法,供學(xué)界討論。

中央政權事務(wù)

  研究我國中央與地方關(guān)系中的中央政權,實(shí)際是包括中央、人大、國務(wù)院、政協(xié)等機關(guān)組成的行使宏觀(guān)管理監督權力的領(lǐng)導決策機構。中央政府作為一國的宏觀(guān)管理者,它應具有區別于地方各級政府的職能和義務(wù)。從總體功能上看,中央政權的事務(wù)集中體現為戰略性、資源性、公平性、安全性和基礎性的要求,主要表現在如下幾個(gè)方面。
  一是維護國家主權和領(lǐng)土完整,包括國家安全。國家主權是國家獨立的主要標志,領(lǐng)土完整是國家生存和發(fā)展的物質(zhì)條件,維護國家主權和領(lǐng)土完整是中央政府至關(guān)重要的職能。因此,中央政府要行使外交、國防、安全、國際貿易等維護國家主權、統一的職能。二是制定和運用憲法和法律,嚴格依照法定權限和程序行使權力,履行職責并運用法律手段調節社會(huì )經(jīng)濟政治秩序,把社會(huì )運行納入依法運轉軌道。三是保持宏觀(guān)經(jīng)濟健康發(fā)展和穩定運行。主要通過(guò)編制中長(cháng)期發(fā)展計劃,實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策,保持本幣穩定,加強信貸資金管理,運用行政手段、法制手段和積極的財政金融政策調節經(jīng)濟周期性波動(dòng),并協(xié)調投資與消費等方面的比例。四是限制壟斷、保護競爭。中央政府制定和實(shí)施《反壟斷法》,對于競爭,在準入等方面給以保護。主要是依靠國家權力(法律)消除限制自由競爭的因素,限制經(jīng)濟壟斷,遏制行政壟斷。五是制定和完善保證市場(chǎng)充分競爭、有序運行的統一規范。清理和廢止妨礙公平競爭、設置行政壁壘、排斥外地產(chǎn)品和服務(wù)的各種分割市場(chǎng)的規定,建立和形成全國統一的商品流通政策和貿易體制;健全監督機制,公正公平執法,打破地區封鎖行為,促進(jìn)全國統一大市場(chǎng)的形成;根據產(chǎn)業(yè)的整體技術(shù)水平和國際發(fā)展趨勢,建立和形成全國統一的合理的商品技術(shù)標準、檢驗體系。六是推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展和開(kāi)發(fā)。中央政府通過(guò)實(shí)施地區振興和開(kāi)發(fā)戰略,配合以財政轉移支付、國債專(zhuān)門(mén)支持、特殊的稅收等體制,促進(jìn)不發(fā)達地區的發(fā)展,控制地區之間發(fā)展差距的擴大,實(shí)現地區之間經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的平衡。七是構建和完善社會(huì )保障網(wǎng)。中央政府的職能之一就是社會(huì )公正和機會(huì )公平,特別是通過(guò)養老保障等體系的建立增強人民對國家的認同感,形成全國統一的勞動(dòng)力市場(chǎng),完善和統一養老、醫療、傷殘等社會(huì )保障體制,組織和動(dòng)員社會(huì )資源和力量,多層次、多渠道拓展社會(huì )保障形式,提高保障的社會(huì )化水平。八是保護國家經(jīng)濟安全。主要是通過(guò)中央政府金融、資源、生態(tài)等政策和措施,化解金融風(fēng)險、防止人口增長(cháng)過(guò)快,抑制生態(tài)環(huán)境惡化,實(shí)現資源的永續利用,特別是保證水、能源等戰略性資源的供求平衡和戰略?xún)。從?jīng)濟層面看,中央政府的職能就是“宏觀(guān)調控、經(jīng)濟調節、統一市場(chǎng)”,而“監督市場(chǎng)”打擊假冒偽劣、防止污染等這樣的微觀(guān)的事務(wù),應當由地方政府、社會(huì )、法律等方式來(lái)管理。

地方政府事務(wù)

  地方政府作為承接中央行政體制、聯(lián)結廣大社會(huì )成員的中間環(huán)節,是國家整個(gè)行政管理體制中最為基礎的環(huán)節,直接承擔著(zhù)組織、協(xié)調和管理經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展事務(wù),是我國行政體制中一個(gè)執行實(shí)施的行政層級。地方政府的層級,由于區域特點(diǎn)和歷史淵源,呈現著(zhù)多層多級的特點(diǎn),在我國涵蓋了省以下各級政府。地方政府在行使公共服務(wù)功能和社會(huì )管理責任方面,與中央政府具有明顯不同的要求,其事權范圍應包括如下幾個(gè)方面。
  一是保證就業(yè),降低失業(yè)率。雖然降低失業(yè)水平是宏觀(guān)調控的重要目標之一,但是,中央政府能做的工作,只是利用宏觀(guān)經(jīng)濟政策在總量上保持投資正常和高速增長(cháng),保持經(jīng)濟增長(cháng)速度,保持總供給與總需求平衡,給擴大就業(yè)機會(huì )創(chuàng )造宏觀(guān)條件。然而,具體如何增加就業(yè),則是每一個(gè)地區的事情。地方政府在降低失業(yè)率方面的職能有:實(shí)行網(wǎng)開(kāi)一面的管理和稅收政策,支持鼓勵自由職業(yè)、微型企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展,保護這些勞動(dòng)者和企業(yè)的基本權益;加強失業(yè)群體的勞動(dòng)技能和職業(yè)素質(zhì)培訓,開(kāi)展職業(yè)介紹活動(dòng),保障勞動(dòng)者就業(yè)的基本權利。二是建立和形成失業(yè)者、婦孺和老齡人生活保障體系,就業(yè)職工最低工資保障水平和社會(huì )救濟等基層的社會(huì )保障體系。三是城市建設和管理。城市建設和管理,是地方政府向社會(huì )提供的主要公共產(chǎn)品形式。地方政府的重要職責是,直接承擔城市基礎設施建設、公益性設施的建設,城市規劃、交通、衛生、供排水等的管理,科學(xué)合理地規劃城市的功能分區,使城市交通順暢便捷,城市街道和建筑美觀(guān)和整潔,供排水、供電、供氣等滿(mǎn)足市民和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。四是生態(tài)環(huán)境保護。生態(tài)保護是市場(chǎng)機制無(wú)法優(yōu)化配置的領(lǐng)域,只能靠政府組織動(dòng)員能力予以實(shí)施,也是地方政府滿(mǎn)足社會(huì )成員長(cháng)遠需求的重要公共服務(wù)領(lǐng)域。地方政府承擔著(zhù)制定保護規劃,實(shí)施調控干預政策,加大依法行政,引導社會(huì )和企業(yè)正確處理經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境開(kāi)發(fā)、利用和保護之間的關(guān)系;按照國家環(huán)境保護法律與政策,建立環(huán)境保護職能部門(mén),專(zhuān)司環(huán)境檢測、環(huán)境公報、環(huán)境規劃、環(huán)境執法、環(huán)境整治等環(huán)保工作;建立城市環(huán);A設施,制訂嚴格的技術(shù)標準和管理規范,使工廠(chǎng)廢水、廢氣、廢渣排放達標;組織社會(huì )力量開(kāi)展植樹(shù)造林活動(dòng)、進(jìn)行大江大河治理,進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設和保護。五是社會(huì )治安功能。社會(huì )治安是指有效地預防和打擊違法犯罪,維護社會(huì )治安秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟秩序,掃除黃賭毒等社會(huì )丑惡現象,打擊黑社會(huì )勢力,保護公民的生命財產(chǎn)安全。各地政府通過(guò)依法懲處和教育引導等形式維護社會(huì )治安,通過(guò)預防和打擊犯罪、規范社會(huì )成員的行為穩定社會(huì )的秩序,以保證社會(huì )的健康、文明、有序。

中央與地方政府的交叉性事務(wù)

  在公共服務(wù)和社會(huì )管理上,中央政府和地方政府具體職能時(shí)有交叉。主要在這樣幾個(gè)方面:一是制定和實(shí)施法律和法規。中央政府制定憲法和其他全國性的法律,地方政府制定地方性法規。地方法規往往體現地方局部利益,有時(shí)同中央的整體利益的目標取向不盡一致。二是界定和保護產(chǎn)權。比如制定民法典,對私人財產(chǎn)應享有的權利及其實(shí)現范圍、對限制、征用和剝奪私人財產(chǎn)的實(shí)行條件、法定程序及其相應得補償作出具體、詳細規定,突出法律的具體性和明確性;制定和完善有關(guān)投資經(jīng)營(yíng)的專(zhuān)門(mén)法律,依法保障正當兼并行為的投資權益,用法律約束政府與民間投資經(jīng)營(yíng)者的權利與義務(wù),禁止任何行政力量非法中止或廢除投資經(jīng)營(yíng)合同。特別是制定保護知識等新的產(chǎn)權形式的法律和法規,打擊盜版等侵犯知識產(chǎn)權的行為。中央政權機關(guān),重點(diǎn)集中在統一規則、宏觀(guān)要求上,地方政府的重點(diǎn)主要集中在具體執行上,具體執行亦有地方性行政規范,由于經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟結構各地差異很大,各地執行的彈性和自主權相對較大。三是提供教育、交通、衛生等公共物品。社會(huì )產(chǎn)品分私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品,像道路交通、教育、衛生的公共性和非營(yíng)利性的產(chǎn)品,企業(yè)是不愿意生產(chǎn)的。這就必須有一個(gè)不以營(yíng)利為目的的主體來(lái)“經(jīng)營(yíng)”這類(lèi)產(chǎn)品。這個(gè)主體只能是政府。這些必須或主要由政府來(lái)“經(jīng)營(yíng)”(或生產(chǎn))的“產(chǎn)品”主要有:教育(生產(chǎn)現代勞動(dòng)力)、公路和城市公共交通、城市地下管網(wǎng)等基礎設施、大型農田水利工程、環(huán)境保護、公共衛生、公共文化設施等。中央政府提供全國性的基礎研究教育、全國性的交通建設等,地方政府則提供地方管理的教育、衛生等設施和服務(wù)。四是調節收入與財富的分配。政府主要是通過(guò)稅收調節等經(jīng)濟手段,達到社會(huì )公認的公平。經(jīng)濟手段主要包括公平市場(chǎng)環(huán)境,創(chuàng )造平等機會(huì ),鼓勵先進(jìn),講求效率,合理拉開(kāi)距離,又防止兩極分化。也包括直接利用稅收杠桿,實(shí)行國民收入的二次分配,通過(guò)企業(yè)及個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅、負稅(減免稅)、財政轉移支付等方式,調節發(fā)達地區和富余人群的收入,增加不發(fā)達地區和低收入人群的收入。五是彌補市場(chǎng)的不完全性和信息的不對稱(chēng)性!笆袌(chǎng)的不完全性”是指有些市場(chǎng)在本質(zhì)上就根本不可能完全,如未來(lái)市場(chǎng)和風(fēng)險市場(chǎng)!靶畔⒌牟粚ΨQ(chēng)性”是指交易雙方對與交易有關(guān)的信息的占有量嚴重失衡。一般地講,在產(chǎn)品與服務(wù)提供者與消費者的關(guān)系中,信息分布往往十分不均勻,市場(chǎng)需求不足與產(chǎn)品供過(guò)于求同時(shí)并存就是明顯的例子。市場(chǎng)的不完全性和信息的不對稱(chēng)性是市場(chǎng)本身克服不了的問(wèn)題,只能通過(guò)政府收集    和發(fā)布信息,彌補市場(chǎng)的這一缺陷。中央政府制定法律和建設全國統一的大市場(chǎng),地方政府則承擔公布信息、引導市場(chǎng)等職責。六是維護市場(chǎng)秩序。發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟,首先要制定各種作為市場(chǎng)條件的法規,使市場(chǎng)主體在選擇自己行為方式和內容時(shí)有所依循;其次就是讓市場(chǎng)主體付出代價(jià)的法規(稅法、環(huán)境法、產(chǎn)品責任法等),更是其試圖規避的。這就需要政府加強檢查監督職能。各級政府需要做的是,打擊虛假合同和欺詐,維護社會(huì )誠信、檢查假冒偽劣商品等。

省以下地方政府間的事務(wù)劃分

    對于省以下各級政府的事權劃分,應當遵循如下原則。一是按照受益范圍確定事權歸屬。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下,提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是各級政府共同的基本職能,但公共產(chǎn)品的性質(zhì)和覆蓋范圍不同。越是高一級政府提供的公共產(chǎn)品越具有全局性,受益范圍越大。因此,凡是受益范圍較大的公共產(chǎn)品,其相應的事權應歸屬上一級地方政府的職能范圍;相反,則應歸屬下一級地方政府的職能范圍。二是按提供公共產(chǎn)品行為的性質(zhì)確定事權歸屬。具體而言,就是看公共產(chǎn)品的提供是否需要更高層次的統一決策和規劃;是否需要動(dòng)員全區域的財政資源才能完成這種行為;以及公共產(chǎn)品的提供是否會(huì )對整個(gè)區域的社會(huì )生活產(chǎn)生全面而深刻的影響。如果對上述問(wèn)題的判斷得到的是肯定的答案,那么提供這些公共產(chǎn)品對應的事權就應歸屬于較高一級地方政府的職能范圍;反之,則應歸屬較低一級地方政府的職能范圍。三是按照公共產(chǎn)品的技術(shù)經(jīng)濟要求確定事權歸屬。在政府提供的公共產(chǎn)品清單中,一部分要求的技術(shù)經(jīng)濟條件較高(如建設全區域性的交通、通訊網(wǎng)等),另一部分要求的技術(shù)經(jīng)濟條件并不高(如對日常經(jīng)濟秩序的管理)。屬于前者的,事權應歸屬較高一級地方政府的職能范圍;屬于后者的,事權歸屬較低一級地方政府的職能范圍。四是按照效率最優(yōu)確定事權歸屬。在提供公共產(chǎn)品方面,上級政府并不總是比下級政府更有效率。財政分權理論表明,越是基層政府,離它們的服務(wù)對象越近,越了解其需求,也就越容易有效地提供那些層次較低、受益范圍較小的公共產(chǎn)品。相反,較高層次的政府在按宏觀(guān)目標的要求提供公共產(chǎn)品方面,擁有信息資源和管理資源的優(yōu)勢。因此,每一級政府提供的公共產(chǎn)品應當按效率優(yōu)先的原則提供,誰(shuí)能最優(yōu)地提供,相應的事權就列入誰(shuí)的職能范圍。五是法定原則。各級政府的事權一旦確定,都要寫(xiě)入法律。
    按照上述原則,省級政府的事權應當包括:(1)貫徹執行中央制定的政策法規,并按照國家統一的法律和政策,制定地區性政策與法規,促進(jìn)本地區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展,保證就業(yè)。(2)負責本地區教育、科學(xué)、文化、環(huán)境保護、體育等事業(yè)的發(fā)展,維護區域性的地方社會(huì )治安,承擔地區性救災工作。(3)負責具有全省意義的基礎設施與公益性項目的建設。(4)促進(jìn)和規劃本省內市場(chǎng)體系的建設,維護市場(chǎng)秩序,防止和糾正不正當競爭。(5)協(xié)調處理本省內的行政事務(wù),完成中央委托事務(wù)。
  市(縣)政府的事權包括:(1)貫徹執行中央、省制定的政策法規,促進(jìn)本地區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展。(2)負責城市地區(市級政府)或農村地區(縣級政府)教育、科學(xué)、文化、環(huán)境保護、體育等事業(yè)的發(fā)展,維護本地方社會(huì )治安,具體組織本地方的救災工作。(3)負責本地方基礎設施與公益性項目的建設,以及城市規劃、交通、衛生、供排水、供電、供氣、垃圾清運等滿(mǎn)足市民生活和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本需要。(4)協(xié)調處理本地方的行政事務(wù),完成中央、省委托的其他事務(wù)。

(作者單位:中共中央黨校)

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