內容提要

　　要創(chuàng )造條件讓更多農民獲得財產(chǎn)性收入，核心是推動(dòng)土地要素的市場(chǎng)化改革，建立城鄉統一的土地產(chǎn)權制度。發(fā)揮土地保值增值的作用，首要的任務(wù)是賦予農民物權性質(zhì)的土地產(chǎn)權，進(jìn)而實(shí)現農地產(chǎn)權的商品化、貨幣化，促進(jìn)土地流轉。在此基礎上，結合不同地區實(shí)際，大力發(fā)展土地股份合作制。針對城鎮化進(jìn)程中保護失地農民財產(chǎn)權益的緊迫性，重要的是提高農民在土地交易過(guò)程中的談判地位。

　　黨的十七大報告提出，深化收入分配制度改革是加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì )建設的重大任務(wù)，其中，增加城鄉居民收入，讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入的工作目標，引起社會(huì )的廣泛關(guān)注。提高農村人口的家庭財產(chǎn)性收入無(wú)疑是實(shí)現這一任務(wù)的重點(diǎn)。2008年一號文件《關(guān)于切實(shí)加強農業(yè)基礎建設，進(jìn)一步促進(jìn)農業(yè)發(fā)展、農民增收的若干意見(jiàn)》第一次提出：“進(jìn)一步明確農民家庭財產(chǎn)的法律地位，保障農民對集體財產(chǎn)性的收益權，創(chuàng )造條件讓更多農民獲得財產(chǎn)性收入”。這是黨中央、國務(wù)院針對當前城鄉差距不斷擴大的現實(shí)，加大統籌城鄉發(fā)展力度的重要舉措和創(chuàng )新性的發(fā)展思路，對于促進(jìn)農民增收，推進(jìn)城鄉一體化格局的形成具有重大的現實(shí)意義。
　　所謂財產(chǎn)性收入，一般是指動(dòng)產(chǎn)(如銀行存款、有價(jià)證券等)、不動(dòng)產(chǎn)(如房屋、車(chē)輛、土地、收藏品等)所獲得的收入。包括居民以資金儲蓄、借貸入股以及財產(chǎn)營(yíng)運、租賃中所獲得的利息、股息、紅利、租金等收入。對于農民來(lái)說(shuō)，土地作為最重要的財產(chǎn)，不僅是“養家糊口”的生產(chǎn)要素，也是提供社會(huì )保障的重要載體。因此，明確農民財產(chǎn)的法律地位首要的是明確農民土地的法律地位；創(chuàng )造條件讓更多農民獲得財產(chǎn)性收入迫切需要解決的是創(chuàng )造條件讓農民從土地的保值增值中獲得更多的財產(chǎn)性收入。
　　從農村居民的收入構成看，無(wú)論從總量還是比重，財產(chǎn)性收入還遠未成為農民收入的主要來(lái)源。2000-2006年，農村居民財產(chǎn)性收入呈逐年上升的趨勢，2006年農村居民人均財產(chǎn)性收入比2000年增長(cháng)了90%，說(shuō)明農村家庭財產(chǎn)性收入增長(cháng)潛力巨大。但從絕對額看，2006年農村居民家庭財產(chǎn)性收入僅為100.50元，占總收入的比重為2%。農村居民家庭經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入仍是收入的主要來(lái)源，也就是說(shuō)，農村居民的收入還主要來(lái)源耕作和打工收入，財產(chǎn)性收入還遠未發(fā)揮主要收入來(lái)源的作用。
　　土地作為農民最重要和最主要的財產(chǎn)，由于產(chǎn)權主體不清晰，產(chǎn)權內容不明確，導致土地市場(chǎng)化功能未能充分發(fā)揮。在土地流轉過(guò)程中，相比土地增值總額，農民得到微不足道的收入和補償。有資料顯示，土地用途轉變增值的權益的分配中，地方政府大約得60%-70%，村集體組織的25%-80%，失地農民只得到5%-10%，甚至更少。中改院農村基本公共服務(wù)現狀與問(wèn)題入戶(hù)調查也證實(shí)，農民從土地用途改變的漲價(jià)中獲益甚微：被征地的農戶(hù)中，近70%的農民每畝領(lǐng)到1-2萬(wàn)元補償款，27.4%的農民領(lǐng)到的土地征用補償款不足1萬(wàn)元，實(shí)際領(lǐng)到補償款超過(guò)2萬(wàn)元的農民僅占2.9%，這樣的補償費是遠遠低于市場(chǎng)價(jià)格的。不合理的土地增值收入分配結構導致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉差距和貧富差距。
　　“三農”問(wèn)題始終是困擾我國城鄉統籌發(fā)展、全面建設小康社會(huì )的一個(gè)重大問(wèn)題。而土地問(wèn)題是“三農”問(wèn)題的核心。從增加農民收入、縮小城鄉差距的現實(shí)需求出發(fā)，進(jìn)一步完善和創(chuàng )新土地制度，保護農民土地財產(chǎn)的權益，為農民收入穩定增長(cháng)提供最基礎的制度保障，創(chuàng )造條件讓更多農民獲得財產(chǎn)性收入是深化農村改革的關(guān)鍵。
　　1、賦予農民具有物權性質(zhì)的土地產(chǎn)權是保護土地財產(chǎn)和獲得財產(chǎn)性收入的基礎條件。在工業(yè)化、城鎮化新階段，土地增值的幅度非常大，但并未為農民帶來(lái)多少收益。中改院2007中國改革調查問(wèn)卷報告顯示，72.39%的專(zhuān)家認為，使農民擁有物權性質(zhì)、可轉讓的土地使用權是農業(yè)適度規模經(jīng)營(yíng)，增加農民收入的重要條件之一。
　　(1)明晰農村土地產(chǎn)權并賦予產(chǎn)權主體相應的權能。據調查，中國農民的土地所有權，91%是歸村民小組所有，但這一級組織卻沒(méi)有獨立的法律地位，致使土地所有權主體虛置，這是征地過(guò)程中農民土地權益流失的根本原因。為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權能，各級政府要尊重農民土地產(chǎn)權主體的地位，把主要精力放在土地規劃的制定和執行上，主要扮演服務(wù)者、監管者和仲裁者的角色；規范集體(鄉、鎮、村或村小組)享有對農村部分土地的所有權，使其主要扮演農民土地權益維護者的角色；明確農民土地產(chǎn)權的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規讓農戶(hù)享有農村土地使用權、繼承權、收益權、流轉權，使農民成為獨立的產(chǎn)權主體。農民外出就業(yè)舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權流轉和變現。
　　(2)把“永佃制”作為農地物權化改革的方向。從我國的現實(shí)看，目前農地私有產(chǎn)權的重新界定和實(shí)施監督成本都很高，因此，從一個(gè)漸進(jìn)式改革的角度考慮，目前農村土地可以試點(diǎn)推行“國家終極所有，農民永久使用”的永佃產(chǎn)權制度。永佃制是一種歷史悠久的用益物權，指利用他人所有的土地物權來(lái)耕作或牧畜。結合中國實(shí)際，永佃制由“三級所有”的各級集體經(jīng)濟組織擁有土地所有權，農戶(hù)擁有土地使用的永佃權。兩者都屬于物權性質(zhì)，實(shí)行物權化保護，政府和集體不得干預永佃權利的行使。永佃制表面上看，是使用權與所有權相分離，而實(shí)際上暗含著(zhù)兩權在某種程度上的統一。這種制度不僅有利于明晰和穩定農地產(chǎn)權，防止土地征用中的利益侵害，也有利于減少改革成本，實(shí)現現有制度的平穩過(guò)渡。
　　(3)盡快研究出臺土地物權法配套法規。土地是最重要的不動(dòng)產(chǎn)，但我國的法律體系中尚無(wú)不動(dòng)產(chǎn)登記法。永佃權人對農地享有的完整權利，必定要通過(guò)土地登記程序確權核地后，再得到國家法律的充分保護。當前，國土資源部門(mén)應該適應《物權法》頒布實(shí)施的新形勢，加快推進(jìn)《不動(dòng)產(chǎn)登記法》立法研究工作，為國家出臺《不動(dòng)產(chǎn)登記法》做好前期準備。同時(shí)，各地方也可結合本地區土地登記的實(shí)際，加快制定本地區的不動(dòng)產(chǎn)統一登記辦法，為國家立法積累經(jīng)驗。
　　2、建立農村土地信貸覆蓋網(wǎng)絡(luò )是農民獲得土地財產(chǎn)性收入的配套條件。土地是我國農民世世代代賴(lài)以生存的重要資源，如何把農耕經(jīng)濟運行的根本，有效的引入現代經(jīng)濟運行之中，是農村改革新階段面臨的重大課題，也是增加農民財產(chǎn)性收入的客觀(guān)需要。建議盡快建立起以貨幣為基準、信貸為基礎的土地信貸覆蓋網(wǎng)絡(luò )，在給廣大農民帶來(lái)可見(jiàn)利益預期的同時(shí)，將廣大農村土地納入國家財政計量系統，充分利用土地資源的信用價(jià)值，為土地征用的監管提供現代性質(zhì)的貨幣支持。農民真正擁有完整的土地產(chǎn)權(抵押、借貸、流轉、交易、租賃等)后，將目前分散的、閑置的、轉租代耕的農地轉變?yōu)橛山鹑谫Y本介入的、可集中購置的良性資產(chǎn)。農民進(jìn)而通過(guò)各種方式獲得土地貸款，私人資本投資和法律建設也將得到更好的促進(jìn)。而一旦土地實(shí)行與產(chǎn)權制度改革配套的貨幣化，將極大推動(dòng)中國土地所有權的市場(chǎng)化改革，改善農民的生產(chǎn)條件，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。這無(wú)論是對新農村建設，還是讓中國農民遠離貧困，都是非常重要的，也是必需的。
　　3、大力發(fā)展農村土地股份合作制是獲得土地財產(chǎn)性收入實(shí)現條件。從長(cháng)期來(lái)看，我國要實(shí)現農村土地制度改革和建設的新突破，必須建立起與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的現代土地制度。農村土地股份合作制正是近年來(lái)農民在實(shí)踐中創(chuàng )造的一個(gè)新事務(wù)。比較典型的模式有廣東南海模式、蘇州模式、遼中縣模式、北京大興區西紅門(mén)鎮模式等。盡管各地做法不盡相同，但主要有三種形式：一是將集體土地與村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)一起折股量化，明確每個(gè)社員的股份，經(jīng)營(yíng)收益按股分紅；二是將農戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權股權化，組建新的股份合作公司，對入股土地實(shí)行統一規劃、開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)；三是農戶(hù)以土地承包經(jīng)營(yíng)權折價(jià)參股，組建股份有限公司，村民可以承包園區內的農業(yè)項目，又可以為公司打工，股民可以?xún)?yōu)先在園區就業(yè)。
　　農村土地制在堅持土地集體所有的前提下，把土地產(chǎn)權分解為土地股權、經(jīng)營(yíng)權和使用權，讓農民擁有股權，集體經(jīng)濟組織掌握土地經(jīng)營(yíng)權，土地租佃者享有土地使用權。土地量化為股權，均等分給農民，實(shí)現了所有權主體和經(jīng)營(yíng)權主體互相換位，是在堅持土地集體所有制的前提下新的實(shí)現形式。實(shí)行土地股份合作制有利于提高農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現集約和規模經(jīng)營(yíng)，有利于維護農民合法的土地財產(chǎn)權益，有利于促進(jìn)農民增加收入，是新的歷史時(shí)期農民獲得更多財產(chǎn)性收入的實(shí)現條件。
　　4、完善征地補償機制是獲得土地財產(chǎn)性收入的保障條件。從理論上講，征地過(guò)程實(shí)際上政府購買(mǎi)農村集體土地所有權的過(guò)程，他是一種交易行為，只有在雙方自愿的基礎上形成的交易價(jià)格才是合理的，才能實(shí)現供求雙方的交易剩余最大化。由于農民土地產(chǎn)權的不完整，實(shí)際上形成一種政府壟斷土地市場(chǎng)的交易價(jià)格。農民在土地價(jià)格形成中并沒(méi)有太強的發(fā)言權，只是壟斷價(jià)格的被動(dòng)接受者。制度缺陷客觀(guān)上造成了農民土地財產(chǎn)并沒(méi)有得到有效保護，也沒(méi)有獲得應當享有的土地增值收益。從實(shí)際操作來(lái)看，現行的產(chǎn)值倍數法以及正在推廣的征地區片綜合地價(jià)法，都是以政府為主導來(lái)確定補償的具體標準，這些補償標準往往是不合理的。例如，在補償倍數的確定上，補償安置費的最低產(chǎn)值倍數為10倍，最高為30倍，政府部門(mén)的自由裁量權竟有20倍之多，若每公頃產(chǎn)值為15000萬(wàn)元，則每公頃補償標準最少為15萬(wàn)元，最高為45萬(wàn)元，每公頃補償標準最多可以相差30萬(wàn)元。在這個(gè)范圍內政府可以根據自己的喜好自有裁定補償標準，造成農民土地財產(chǎn)性收入差距拉大。
　　要改變目前這種狀況，首先，在符合規劃的前提下允許農村集體所有制的建設用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，這樣可以形成農用地轉為建設用地的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)格，賦予農民更多土地價(jià)格制定的發(fā)言權，有更多的機會(huì )參與土地增值收入的分配。我們不必過(guò)分擔心農民只顧短期利益而冒然出賣(mài)土地。在農村社會(huì )保障體系還處于探索的現階段，理性的農民會(huì )非常珍視自己土地財產(chǎn)的。其次，法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權。再次，建立基于市場(chǎng)價(jià)格的征地補償標準體系。市場(chǎng)機制是最公平的價(jià)格形成機制，只有依據公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)格確定的補償標準才能得到各方的認同，避免無(wú)謂損失。
　　要創(chuàng )造條件讓更多農民獲得財產(chǎn)性收入，核心是推動(dòng)土地要素的市場(chǎng)化改革，建立城鄉統一的土地產(chǎn)權制度。發(fā)揮土地保值增值的作用，首要的任務(wù)是賦予農民物權性質(zhì)的土地產(chǎn)權，進(jìn)而實(shí)現農地產(chǎn)權的商品化、貨幣化，促進(jìn)土地流轉。在此基礎上，結合不同地區實(shí)際，大力發(fā)展土地股份合作制。針對城鎮化進(jìn)程中，保護失地農民財產(chǎn)權益的緊迫性，重要的是提高農民在土地交易過(guò)程中的談判地位。

(作者單位：中國<海南>改革發(fā)展研究院)