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賣(mài)地財政是我國目前所有建設用地強制征用和國家高度壟斷土地制度形成的：先將農業(yè)用地低價(jià)強制征收到政府手中，城鎮原有國有土地的再出讓?zhuān)苍谡恋夭块T(mén)手中，大部分土地再向用地商招拍掛或者其他形式出讓50到70年不等的使用權，2007年全國土地出讓收入近13000億，其中招標拍賣(mài)掛牌出讓土地收入超過(guò)9000億元，占土地出讓總收入的80%。2007年全部土地收入占到地方政府三項收入約50000億(稅收和稅收分成21000多億+賣(mài)地收入13000億+收費和罰款16000億)的26%，需要說(shuō)明的是，賣(mài)地收入和收費罰款收入基本上沒(méi)有進(jìn)入預算內管理。目前形成的賣(mài)地財政，給國民經(jīng)濟和中國社會(huì )造成了重大的危害，并且積累著(zhù)各方面的問(wèn)題和危機。需要認真檢討和盡快改革。
賣(mài)地財政有哪些弊害
賣(mài)地財政，首先造成的是財政收入的不穩定性和不可持續。由于出讓土地從時(shí)間上看是50年到70年不等，因此，出讓土地收入實(shí)際是將未來(lái)50到70年的土地收益在一年中收上來(lái)。一般來(lái)說(shuō)，土地收入在一個(gè)財政年度中被支出，這樣未來(lái)50到70年的土地收益基本上在一年中被花掉。這樣，在各屆黨委政府中，哪一屆賣(mài)地多，哪一屆領(lǐng)導的財政日子就好過(guò)；而哪一屆賣(mài)地少，或者無(wú)地可賣(mài)了，則財政就會(huì )陷入困難。一個(gè)地區中，規劃內的建設用地畢竟是有限的，于是如果前一兩任領(lǐng)導將規劃中的土地都出讓完了，后面的領(lǐng)導將無(wú)地可出讓?zhuān)恋刎斦蜔o(wú)法持續。因此，目前的賣(mài)地財政，實(shí)際是今天政府一年花掉應當是未來(lái)政府幾十年的收入，透支未來(lái)子孫的幾十年的財政資源，在今天吃干榨盡。
其次，賣(mài)地財政，是促使地方政府利益與中央宏觀(guān)調控博弈的最主要的動(dòng)機，也是多占及浪費土地和投資過(guò)熱的深層原因。由于多賣(mài)地可使地方政府多得收入，使其進(jìn)行城市交通等建設土地擴張，土地寬打寬用，蠶食農業(yè)用地，總體上土地利用率較低；并且賣(mài)地熱連帶的是招商引資熱和投資熱，使經(jīng)濟增長(cháng)主要依靠投資拉動(dòng)，投資增長(cháng)速度比消費增長(cháng)速度高，投資與消費的比例失調。誰(shuí)能獲得土地，誰(shuí)也就等于獲得了財富。于是土地不僅成了用地商競相爭奪的資源，也成了政府吸引外來(lái)投資的引誘物。許多地方經(jīng)營(yíng)城市，走“以地招商、以地換路、以地興城”的發(fā)展道路，于是政府大量批地獲得收入，開(kāi)發(fā)商大量圈地，土地大量被浪費和閑置。建設部有關(guān)官員稱(chēng)，1990到2004年，全國城鎮建設用地面積由近1.3萬(wàn)平方公里擴大到近3.4萬(wàn)平方公里；同期，41個(gè)特大城市主城區用地規模平均增長(cháng)超過(guò)50%。城市建設用地供應總量的失控，使土地這種本屬稀缺的資源，屢屢被粗放利用。專(zhuān)家指出，目前中國人均城市建設用地高達130多平方米，遠遠超過(guò)發(fā)達國家城市建設用地人均82.4方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平。國家稅務(wù)總局有關(guān)人員2007年6月稱(chēng)，已出讓的土地有2/3仍處于閑置狀態(tài)。而投資規模卻久控不住，處在調控與反彈的惡性循環(huán)之中。
賣(mài)地財政推高了地價(jià)和房?jì)r(jià)，侵蝕了農民和城鎮購房居民的利益。改革開(kāi)放以來(lái)，低價(jià)征用制度，從農民手中轉移的利益大約在15萬(wàn)億人民幣左右，而賣(mài)地補償給農民的不到其中的5%。農民的土地財富，轉變成了城市化和現代化的高樓大廈、公園廣場(chǎng)、企業(yè)廠(chǎng)房、鐵路公路、水庫電站等等，但是，許多農村的農民卻因征地而致貧，形成四千萬(wàn)失地、失保和失業(yè)農民。2007年，一至三季度，70個(gè)大中城市的土地交易價(jià)格累計平均上漲12.8%，其中，一季度上漲9.8%，二季度上漲13.5%，三季度更是突飛猛進(jìn)，漲幅高達15%，四季度的土地交易價(jià)格同比也上漲了10.7%。而從房?jì)r(jià)看，工業(yè)用地一般價(jià)格較低，甚至零地價(jià)出讓?zhuān)瑨炫恼械囊话闶亲≌玫�，這樣賣(mài)地財政的相當部分進(jìn)入房?jì)r(jià)構成，并且年年上漲，成為強勁推動(dòng)房?jì)r(jià)上升的重要原因。2007年全國房?jì)r(jià)漲勢兇猛，一至三季度，70個(gè)大中城市房屋銷(xiāo)售價(jià)格累計平均上漲6.7%。其中，一季度上漲5.6%，二季度上漲6.3%，而三季度更上漲了8.2%，四季度則更是上漲了10.2%。房?jì)r(jià)上漲中，除了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的暴利外，其中相當比例是政府高價(jià)出讓土地向購房居民轉嫁的部分。因此，賣(mài)地財政，也是造成中國居民買(mǎi)不起房的一個(gè)很重要的原因。
賣(mài)地財政除了上述危害外，還有其他種種問(wèn)題，如工程腐敗，招投標中變通和暗箱操作，由于土地收入不列入預算管理而浪費性支出等等。因而，我認為，賣(mài)地財政有百害而無(wú)一利，并且會(huì )引發(fā)大的財政、房?jì)r(jià)、糧食安全等等大的危機，已經(jīng)到非改革不可的地步了。
賣(mài)地財政怎么改革
最重要的是改革土地征用制度，明晰農民對農村集體土地應有的權利，改變目前農村集體土地實(shí)際上的村主任和村委會(huì )所有制；延長(cháng)土地使用權，城鎮國有土地延長(cháng)出讓時(shí)間，土地使用年期可以交易流轉；取消非公益用地向農民強制征地的方式，廢除土地50到70年的出讓體制，在符合規劃的情況下，讓農村和城郊集體土地直接進(jìn)入建設市場(chǎng)；進(jìn)入建設市場(chǎng)的可以采取分年出租土地使用權、一次性出讓長(cháng)期土地使用權、土地使用權入股等等多種形式；用于建設的土地，都必須符合城鄉建設規劃，并成立土地交易所，如果是長(cháng)期使用年期出讓?zhuān)家诮灰姿鶔炫慕灰住?BR> 那么，政府有關(guān)土地的收入從哪里來(lái)呢？一是征收土地長(cháng)期使用權交易增值稅。無(wú)論是企業(yè)長(cháng)期使用的國有土地，還是農民使用的集體土地，如果出讓?zhuān)谕恋亟灰姿袙炫慕灰�，政府在交易過(guò)程中收取土地交易增值稅。二是土地使用稅。即用地法人對其所占有長(cháng)期使用權的土地，按照面積和區域級差，每年或者每月向政府交納一定水平的稅收。三是對企業(yè)、行政、事業(yè)和社團等法人，對城鄉自然人，按照所擁有房產(chǎn)的價(jià)值，征收一定水平的房產(chǎn)稅。對于居民，考慮中國以往納稅的習慣，可對一定基本面積以上的部分征稅，并顧及我國人口眾多和土地稀缺的國情，對超面積的房產(chǎn)實(shí)行階梯式累進(jìn)征稅，從而抑制房產(chǎn)投機和土地資源的浪費。四是對擁有土地長(cháng)期使用權的占有者，如果其按照年月分期出租土地，或者將土地入股于企業(yè)，則按照出租和入股的所得，征收土地資產(chǎn)收益所得稅。
需要配套的是，將目前的由土地管理部門(mén)實(shí)行的出讓和收入制度，改變?yōu)樨斦愂詹块T(mén)的有關(guān)土地和房產(chǎn)征稅制度，并統一納入財政預算管理；在逐步理順到三級政權和三級財政的基礎上，房產(chǎn)稅全部留給市縣政府，作為基層政府的主要稅收來(lái)源，而有關(guān)土地的各種稅收的大部分留給地方使用，中央財政考慮集中一小部分，用于中央財政向失地農民的轉移社保支出，以及用于未來(lái)農民工進(jìn)入城市及農村養老社保資金的缺口。只有這樣，才能使地方有關(guān)土地的財政可持續化，并且避免投資規模過(guò)大、土地浪費使用和房地價(jià)格過(guò)高的種種問(wèn)題，并防止有關(guān)財政和資源危機的暴發(fā)。
(作者單位：中央黨校研究室) |