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提要：近兩年由于中央加大財政轉移支付，各級地方政府加大賣(mài)地和收費罰款的力度，使地方財政欠債運轉的情況有所好轉，但是，欠債之風(fēng)還是盛行，如果不設計一種制度加以制約和疏導，必然給未來(lái)積累嚴重的財政和金融風(fēng)險。
政府及各部門(mén)，特別是地方政府及各部門(mén)有一種無(wú)制約的借債偏好和沖動(dòng)，對其基本上沒(méi)有加以約束的制度。
首先是建設項目巨額借債。任期較短，財力有限，在較短的任期內又要干出看得見(jiàn)的政績(jì)來(lái)，特別是許多領(lǐng)導想將應該由幾任領(lǐng)導完成的建設，在他一任中完成，財政經(jīng)費不夠，于是只好靠大量地借債，或者變相借債搞建設。其次是政府各部門(mén)會(huì )議招待、迎來(lái)送往，往往在賓館酒店記賬消費，一些業(yè)主不敢不接待，也不敢即時(shí)追要款項，經(jīng)常是欠債多年不還。如此種種，積累了大量的經(jīng)常性債務(wù)。再次是中央政府各部門(mén)要求地方政府各部門(mén)工作達標要求，一些項目和工程，有的部門(mén)下?lián)芸铐椧械胤截斄ε涮�，但是地方政府和部門(mén)又沒(méi)有錢(qián)，于是借債達標，借債完成配套，結果形成地方政府和部門(mén)的巨額債務(wù)。第四是政府管理的一些事業(yè)性單位借債。如高校貸款建設教學(xué)樓、學(xué)生宿舍、報告廳、試驗室、體育及圖書(shū)館設施等等。
各級政府無(wú)節制借債，有其形成的原因。
一是任期制和政績(jì)愿望，包括個(gè)別黨政和部門(mén)領(lǐng)導干部的私利，導致強烈的借債沖動(dòng)。一任領(lǐng)導，都有要干出一些突出政績(jì)的強烈愿望，財力有限借債和變相借債也要搞建設和上項目，要亮化、綠化、凈化、硬化和現代化城市，要搞城市標志性建筑，要大上交通建設項目，要搞部門(mén)政績(jì)項目，要建設部門(mén)的辦公樓和培訓中心。這方面的政績(jì)在面上，上級領(lǐng)導來(lái)視察，看得見(jiàn)，最能體現出政績(jì)來(lái)。當然，也有個(gè)別地方政府領(lǐng)導和部門(mén)領(lǐng)導借債搞建設，利用工程項目的發(fā)包、招標等，從中撈取個(gè)人私利。
二是前任領(lǐng)導可以將債務(wù)推給后任領(lǐng)導，而后任領(lǐng)導可以不理會(huì )前任領(lǐng)導的欠賬，并且繼續借債。曾經(jīng)發(fā)生過(guò)許多案例，即前任領(lǐng)導讓某個(gè)建筑商搞政府的工程，或者民營(yíng)企業(yè)為國有企業(yè)改制填資，當領(lǐng)導換任后，新任領(lǐng)導不承認債務(wù)和優(yōu)惠政策，或者推托還債。
三是認為銀行是國家的，政府項目也是國家的，將銀行的錢(qián)當財政的錢(qián)花，最后由財政承擔責任。比如，許多政府沒(méi)有收益的公益性建設項目，特別是高校建設向銀行貸款，其政府、教育部門(mén)和學(xué)校的心態(tài)是，我不管項目是商業(yè)性的，還是公益性的，日后是不是有穩定的還本付息的現金收入流，反正項目和學(xué)校都是國家的，銀行也是國家的，最后國家還不得兜著(zhù)？而銀行也不認真進(jìn)行可行性研究，認為政府是不能破產(chǎn)的，貸款給政府及政府的學(xué)校，不愁還不了款。
四是財政體制方面，一方面預算法規定不讓地方政府有赤字，不讓地方政府發(fā)債搞建設，于是地方政府及其部門(mén)只好變相借債上項目，隱性借債規模更大，更是控制不��；另一方面，稅大部分集中到中央，地方建設，甚至其經(jīng)常性支出，正規渠道沒(méi)有足夠的經(jīng)費來(lái)源，只好靠大規模借債、大規模賣(mài)地和大肆收費罰款來(lái)維持運轉和搞城市及交通等建設。
五是沒(méi)有一個(gè)約束和限制地方政府及部門(mén)借債的制度。大部分借債沒(méi)有即時(shí)和年度的財務(wù)報告制度，相當多部門(mén)迎來(lái)送往，辦事人員在賓館和酒店簽字就可以了，最后到底住了多少、吃了多少，平時(shí)誰(shuí)都心中無(wú)數，只有年終才知道欠了多少。因吃飯欠債，被業(yè)主告到法院，最后以政府和部門(mén)辦公樓、汽車(chē)抵債的案例也不少見(jiàn)。大部分借債也不向人大報告，到底政府及部門(mén)借了多少債，政府自己不清楚，人大也是不知道，而公民則更是不知情。
總之，各級政府有借債的偏好和沖動(dòng)，而幾乎沒(méi)有任何對這種借債行為的制約機制。這種體制，是靠透支子孫未來(lái)的收入，搞現在的政績(jì)，享受現在最好的辦公和公務(wù)消費條件，最后許多地方的政府實(shí)際上會(huì )破產(chǎn)，結果積累巨額的財政風(fēng)險，導致財政金融危機。
因此，除了理順中央與地方的財稅關(guān)系體制、將地方政府建設借債公開(kāi)化和規范化、改革清理廢除收費罰款體制、改革賣(mài)地財政等等外，非常重要的是，建立各級地方政府向人大的財務(wù)報告制度。
首先，編制政府財務(wù)報告，每年定期向同級人大報告，并向社會(huì )公開(kāi)披露。更多的隱性和變相債務(wù)在會(huì )計上沒(méi)有得到確認，在政府財務(wù)報告中也沒(méi)有予以披露，如國債的未來(lái)還本付息負擔，政府擔保的各種借款，各級政府雖然以公司名義借而未來(lái)肯定不能還款的，政府各部門(mén)的簽字消費欠賬等等。從國際經(jīng)驗來(lái)看，一些市場(chǎng)經(jīng)濟國家能夠在政府財務(wù)報告中全面、系統地披露政府所有的債務(wù)信息。我國政府財務(wù)報告也應改進(jìn)對政府債務(wù)信息的披露，對于符合權責發(fā)生制前提下負債的確認條件和計量標準的政府債務(wù)，財政總預算會(huì )計應按權責發(fā)生制的要求進(jìn)行會(huì )計確認、計量，并在資產(chǎn)負債表中的有關(guān)項目予以披露；對于不符合具體的負債確認條件和計量標準，無(wú)法量化的政府隱性債務(wù)，應在政府財務(wù)報告附注中披露相關(guān)信息，以全面、系統地披露政府所有的債務(wù)信息。政府財務(wù)報告，由有關(guān)法律規定，將各級政府，包括其各部門(mén)和其派出機構所借的所有債務(wù)，所欠的所有款項，都納入財務(wù)報告的統計、記賬和管理范圍。對不納入其中管理的，應當由借債人自我負擔，政府不承擔還債的義務(wù)，以此來(lái)約束政府官員的欠款行為。
其次，制衡、規范和約束各級政府及部門(mén)，特別是地方政府及部門(mén)借債的行為。需要盡快重申和頒布地方政府不得隨意借債的法律或者國務(wù)院條例，以遏制地方借債規模的膨脹。經(jīng)常性項目、社會(huì )保障項目不得借債，建設項目可以借債，但是采取政府建議、同級人大批準、上級有關(guān)部門(mén)核準、資信機構評級、向市場(chǎng)發(fā)行的方式，除此以外，不得以其他法律沒(méi)有規定的方式借債進(jìn)行項目建設。建設項目借債，同級人大沒(méi)有批準，或者上級有關(guān)部門(mén)沒(méi)有核準的，不得發(fā)債。如果政府債券資信評級過(guò)低，向市場(chǎng)發(fā)行不出去，則是市場(chǎng)機制對政府借債行為的否定。
(作者單位：中央黨校研究室) |