財政部財政科學(xué)研究所《我國宏觀(guān)經(jīng)濟與財政政策分析》課題組

　　當前宏觀(guān)經(jīng)濟的主要矛盾仍是通貨膨脹問(wèn)題，經(jīng)濟下滑并不是需求萎縮引起的，而是由于通貨膨脹推動(dòng)了供給曲線(xiàn)變化。只要能控制住通貨膨脹，就可以減少經(jīng)濟短期波動(dòng)的幅度。因此，政策目標仍應該把治理通貨膨脹放在中心位置。

　　一、 宏觀(guān)經(jīng)濟態(tài)勢：通脹壓力大，經(jīng)濟正常調整

　　2008年上半年，國內生產(chǎn)總值同比增長(cháng)10.4%，經(jīng)濟增長(cháng)回落明顯。居民消費價(jià)格總水平上漲7.9%，工業(yè)品出廠(chǎng)價(jià)格同比上漲7.6%，原材料、燃料、動(dòng)力購進(jìn)價(jià)格同比上漲11.1%，價(jià)格仍在高位運行。投資與消費增長(cháng)穩定，結構有所改善；進(jìn)口增速加快，出口回落明顯，貿易順差減少；貨幣供應量增幅稍有回落；經(jīng)濟總體處于長(cháng)期高速增長(cháng)路徑下短期波動(dòng)的下行區間，屬正常調整范圍，而且還有回調空間。

　　二、 企業(yè)與稅收：企業(yè)生產(chǎn)與利潤增長(cháng)回落，稅收增長(cháng)顯現拐點(diǎn)

　　2008年上半年，工業(yè)企業(yè)增加值和利潤增長(cháng)均出現較大回落。結構上看，上下游行業(yè)分化，私營(yíng)企業(yè)比國有企業(yè)利潤增長(cháng)明顯穩定。原材料成本上漲是工業(yè)企業(yè)利潤回落的主要原因，利息支出對企業(yè)成本壓力明顯增加。受工業(yè)企業(yè)增加值和利潤增長(cháng)回落的影響，流轉稅增長(cháng)開(kāi)始大幅下滑�？傮w稅收增長(cháng)拐點(diǎn)已現，并將開(kāi)始下滑趨勢。

　　三、 財政政策與貨幣政策要點(diǎn)

　　自2007年第三季度開(kāi)始，GDP增長(cháng)速度連續回調，我國經(jīng)濟運行進(jìn)入長(cháng)期高速增長(cháng)路徑下的短期波動(dòng)下行區間。此輪短期經(jīng)濟回調是國際經(jīng)濟環(huán)境變化及國內針對經(jīng)濟過(guò)熱采取緊縮政策的綜合作用結果。從政策效果來(lái)看，央行采取的匯率升值政策對于抑制流動(dòng)性并控制通貨膨脹起到釜底抽薪的作用。而其它一些類(lèi)似調節存款準備金率的政策效果則一般。穩健的財政政策主要是所得稅稅率下調的政策實(shí)施和大量增加對企業(yè)和低收入群體的補貼�？傮w來(lái)說(shuō)，這一輪宏觀(guān)調控政策取得了預期的效果。

　　(一) 加快人民幣升值的緊縮性貨幣政策

　　為了控制通貨膨脹，繼續實(shí)施緊縮的貨幣政策應該是沒(méi)有太多疑問(wèn)的。但就是否應加快人民幣升值步伐和是否應采取加息手段，存在著(zhù)爭論。

　　1. 應加快人民幣升值步伐

　　近期人民幣匯率升值的政策有效地回收了流動(dòng)性，對遏制通貨膨脹起到釜底抽薪的作用。但人民幣匯率升值幅度仍沒(méi)有到位，人民幣匯率升值預期壓力仍然形成貨幣擴張的壓力。
　　對加快人民幣匯率升值步伐的擔心主要是出口企業(yè)承受壓力很大。的確，相當一部分企業(yè)出現困難，甚至關(guān)閉破產(chǎn)，紡織行業(yè)等低附加值出口行業(yè)受到?jīng)_擊尤其大。但應看到，這些情況正是政策實(shí)施的成本。國內外價(jià)格的重新調整，正好可以促進(jìn)行業(yè)和企業(yè)的結構調整，那些技術(shù)含量低、附加值低的企業(yè)正好退出競爭。以紡織行業(yè)為例，產(chǎn)品深加工技術(shù)很低，很多原料或者初級產(chǎn)品低價(jià)出口，在國外進(jìn)行深加工后再高價(jià)出售，甚至一些再以高價(jià)轉回到國內。另外，沿海區域存在大量作坊式企業(yè)和貿易代理公司(俗稱(chēng)“皮包”公司)，它們技術(shù)水平含量低，許多貿易代理公司根本就沒(méi)有生產(chǎn)，這些企業(yè)退出競爭也是正常的�？傊�，人民幣匯率升值正好可以扭轉我國長(cháng)期以來(lái)過(guò)度依賴(lài)出口的需求結構，并加大出口部門(mén)的結構調整力度。
　　此外，出口部門(mén)承受的壓力只是短期的。長(cháng)期來(lái)看，隨著(zhù)結構調整和通貨膨脹水平的降低，原材料上漲給企業(yè)帶來(lái)的成本壓力將降低，價(jià)格水平下降將反過(guò)來(lái)構成實(shí)際匯率貶值的壓力，最終緩解企業(yè)的成本和出口需求壓力。

　　2. 加息會(huì )加大逆向選擇，不宜采用

　　本報告不贊成加息并不是因為套利原因，而是加息不會(huì )出現人們想象的提高資金分配效率，相反，它可能會(huì )擴大資金分配的逆向選擇。理論上利率是企業(yè)投資項目選擇的重要參數，但在利率沒(méi)有市場(chǎng)化、競爭性市場(chǎng)和公司治理結構仍不完善的情況下，加息并不能有效地調節企業(yè)和居民的行為。我國的利率還沒(méi)有市場(chǎng)化，在以信貸控制的計劃手段下，大量信貸資金分配流向是國有企業(yè)、壟斷企業(yè)、大中型企業(yè)、暴利行業(yè)(如房地產(chǎn)業(yè))等等。由于企業(yè)治理結構不完善以及行業(yè)競爭不平等問(wèn)題，影響這些企業(yè)投資行為的主要因素并不是資金價(jià)格，而可能是項目高風(fēng)險下的高預期回報率、經(jīng)理人擴大控制范圍的欲望、盲目的投資熱情、地方政府的稅收激勵，等等。在這樣的背景下，加息并不會(huì )把這些企業(yè)淘汰出局。一些中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)本來(lái)就得不到貸款，一些面臨較強市場(chǎng)競爭的弱勢行業(yè)和弱勢企業(yè)則對利率會(huì )較為敏感，利率提高將會(huì )造成較大的成本壓力。像中石油、中石化這些企業(yè)，擁有壟斷產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)等諸多有利因素，即使虧損仍有財政補貼，利率對他們的投資幾乎是毫無(wú)影響。房地產(chǎn)投資也不會(huì )太受利率制約，只要房?jì)r(jià)能夠維持高位，高價(jià)格的資金也是來(lái)者不拒。即使房?jì)r(jià)下滑，先遭殃的也是銀行。因此，在利率市場(chǎng)化、競爭市場(chǎng)和企業(yè)治理結構等制度完善之前，加息并不會(huì )明顯減少資金占用企業(yè)的投資，對于回收流動(dòng)性的效果有限；更重要的是，它可能會(huì )加劇資金分配的逆向選擇，形成“劣勝優(yōu)汰”的效果。

　　(二) 預防性的適度從緊財政政策

　　在前一輪經(jīng)濟增長(cháng)中，稅收收入隨著(zhù)企業(yè)生產(chǎn)和利潤大幅增加。由于支出壓力不太大，而且又有收入保障，平衡的財政政策運行良好。在新一輪經(jīng)濟下調中，財政赤字的壓力會(huì )加大，為防止其轉化為赤字并形成通貨膨脹壓力，應未雨綢繆，采取預防性的適度從緊財政政策。

　　1. 財政赤字壓力增加

　　新一輪經(jīng)濟下調背景下，財政赤字壓力將會(huì )擴大，表現在收入下降，支出壓力增加。具體來(lái)看，主要存在以下幾個(gè)方面：第一，稅收收入隨著(zhù)企業(yè)生產(chǎn)和利潤下滑而開(kāi)始呈現下滑趨勢。根據前面的分析，今年二季度，稅收收入增長(cháng)27.2%，無(wú)論從名義增長(cháng)率還是實(shí)際增長(cháng)率來(lái)看，稅收收入增長(cháng)的拐點(diǎn)已經(jīng)出現，稅收收入增長(cháng)將進(jìn)入下調期。此外，隨著(zhù)所得稅、關(guān)稅效應的顯現以及增值稅改革的可能全面推廣，稅收增長(cháng)的下調基調將更為明顯。第二，非稅收入也將出現增長(cháng)大幅下降。非稅收入是地方政府的主要收入來(lái)源，在地方政府財力中約占1/3至1/2。它主要由土地出讓金等基金收入和其他產(chǎn)權收入、罰沒(méi)收入等等組成，土地出讓金收入是地方非稅收入的最主要來(lái)源。在前一輪城市化和投資熱潮中，大量國有土地已經(jīng)出讓?zhuān)�土地用地嚴重透支。由于自然條件限制，加上國家對土地開(kāi)始嚴格控制以及房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)始下滑等諸多因素，可以預計，土地出讓金的增加將會(huì )出現大幅下滑。第三，支出壓力擴大。今年的汶川地震的抗震救災和災后重建將會(huì )對財政支出形成較大壓力。截止到6月23日，各級政府共投入抗震救災資金543.13億元，其中中央財政投入496.01億元，地方財政投入47.12億元。災后重建和對口援助也會(huì )繼續形成中央財政與地方財政的較大壓力。另外，奧運會(huì )是今年我國舉國同慶的大事，全國人民為了把奧運會(huì )辦好，投入巨大的人力、物力，當然對財政也是一個(gè)不小的壓力。再次，為了減緩通貨膨脹對企業(yè)和社會(huì )的沖擊，財政支出對企業(yè)的生產(chǎn)進(jìn)行補貼和對困難群眾進(jìn)行生活補助。其中，對企業(yè)的生產(chǎn)補貼耗費巨大的支出。
　　在上述財政赤字壓力下，如果不進(jìn)行預防性的緊縮政策，赤字壓力將會(huì )轉化為赤字，形成對通貨膨脹的壓力。應該看到，財政赤字壓力轉化為赤字不僅僅是在中央政府層面的，它也會(huì )發(fā)生在地方政府層面。在我國財政分權體制下，中央政府的預算是比較硬的，但地方政府的預算則偏軟。同時(shí)，分稅制明確劃分了中央與地方的財權，但更重要的事權卻是含糊不清的。結果形成財力縱向分配不平衡，縣鄉財政困難。地方政府的事權如果不能通過(guò)稅收進(jìn)行融資，就會(huì )通過(guò)舉債途徑。雖然《預算法》規定地方政府不能舉債，但事實(shí)上地方政府已經(jīng)積累了大量的債務(wù)�？梢韵胂�，如果財政收支壓力進(jìn)一步擴大，地方政府債務(wù)也將進(jìn)一步擴張，并通過(guò)地方金融系統進(jìn)行擴散，最終形成對通貨膨脹的壓力。
　　綜合以上因素，為了面對即將擴大的財政赤字壓力，有必要進(jìn)行相機抉擇的預防措施，采取預防性的適度從緊財政政策。

　　2. 預防性的適度從緊財政政策要點(diǎn)

　　為了消化這些上升的財政赤字壓力，有必要采取預防性的適度從緊財政政策。由于稅收政策的時(shí)滯性，稅收政策并不如貨幣政策那么靈活，稅收政策變化往往是長(cháng)期的、重大結構調整性質(zhì)的。因此，采取相機抉擇的稅收政策是非常困難的。本報告提到的稅收收入政策既是出于短期考慮，也是出于長(cháng)期結構調整的考慮。相比之下，支出結構調整則比較容易。因此，從近期來(lái)看，財政政策要點(diǎn)主要是與稅收增長(cháng)下滑相適應的支出調整政策。

　　(1) 加大資源稅改革和征收環(huán)境稅

　　通過(guò)提高資源使用收入進(jìn)行要素價(jià)格體系改革，不僅有利于要素節約和環(huán)境保護，而且可以糾正整個(gè)價(jià)格體系鏈條的錯配，通過(guò)更合理的價(jià)格機制引導資源更有效的流動(dòng)，對促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變和國民經(jīng)濟初次分配的不公平起到根本改善作用。

　　(2) 加快征收國有資產(chǎn)產(chǎn)權收入，減少對壟斷企業(yè)的補貼

　　國有資產(chǎn)收益是國家作為資產(chǎn)所有者對收益權的正當實(shí)施，它對于促進(jìn)公平競爭提高經(jīng)濟效率有重要作用。應按照產(chǎn)權合理征收國有資產(chǎn)產(chǎn)權收入，并將其納入預算管理，此外，國有壟斷企業(yè)一方面以壟斷低價(jià)獲得要素，另一方面通過(guò)產(chǎn)品市場(chǎng)的壟斷，以壟斷高價(jià)攫取消費者剩余。盡管如此，一些壟斷企業(yè)甚至出現虧損，并且把原因歸為諸多因素。如果經(jīng)常對其“虧損”給予財政補貼，只會(huì )形成企業(yè)的軟預算約束，不利于企業(yè)的規范治理和公平競爭。

　　(3) 積極化解基層政府債務(wù)

　　目前，我國正在對基層政府的農村義務(wù)教育債務(wù)和糧食虧損債務(wù)進(jìn)行清理和化解，并取得較好效果。為了進(jìn)一步全面有效地化解地方政府債務(wù)，應對已有債務(wù)進(jìn)行清理。長(cháng)遠的看，可以建立政府會(huì )計制度，把政府的資產(chǎn)和負債透明化，制度化。

　　(4) 支出結構調整

　　支出結構調整政策包括幾個(gè)要點(diǎn)：第一，繼續擴大民生支出，增加低收入群體的補貼。低收入群體是受通貨膨脹影響最大而又抵御能力最差的人群。增加低收入群體的補貼，可以使得社會(huì )與經(jīng)濟面臨通貨膨脹的抵抗力大大增強。第二，進(jìn)一步削減行政經(jīng)費支出。此次針對汶川地震的抗震救災，中央機關(guān)單位削減經(jīng)費支出5%，這給了我們一個(gè)良好的啟示。各級政府應進(jìn)一步調整支出，壓縮機構并削減辦公經(jīng)費，把財力向其它公共性支出轉移。第三，增加教育、醫療、保障體系等社會(huì )性支出。這樣不僅可以穩定并減少人們的通貨膨脹預期，以防止通貨膨脹轉為惡性通貨膨脹。另一方面，它也可有利于促進(jìn)居民消費，調整總需求結構。
　　應該注意的是，調整支出結構不僅僅是一個(gè)行政問(wèn)題，因為政府也不一定確切地知道公共服務(wù)的需求，況且，即使地方政府知道也不一定有足夠的激勵去做。在財政分權的體制下，各級政府都存在著(zhù)自己獨特的激勵結構。長(cháng)期以來(lái)，地方政府在安排支出結構上存在明顯的偏向：在基本建設上熱情高漲甚至過(guò)度供給，而在人力資本和公共服務(wù)上則缺乏動(dòng)力、供給不足。這與地方政府的財政激勵導向和GDP競賽的激勵模式有關(guān)。因此，為了有效控制政府支出和合理調整支出結構，構建偏向于公共財政導向的地方政府激勵系統是非常重要的，也是面向公共財政導向改革的重要內容。長(cháng)遠來(lái)看，它可能需要更規范的制度和民眾更廣泛的參與。