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| 2008-09-05 作者:王瑞雪 來(lái)源:經(jīng)濟參考報 |
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成都被列為國家級統籌城鄉發(fā)展綜合配套改革試驗區后新政不斷，而發(fā)端于溫江區的雙放棄制度更是引起社會(huì )各界廣泛關(guān)注。所謂雙放棄是指居住在成都市郊的村民在自愿放棄土地承包權和宅基地使用權后，可以在社會(huì )保障及購房等方面得到政府補貼和優(yōu)惠的一種制度安排。有媒體報道，該制度一出臺便“得到農民積極響應，短時(shí)間內上千農戶(hù)提交申請，同是國家級改革試驗區的重慶也派人專(zhuān)程前來(lái)考察學(xué)習”。那么雙放棄的積極意義究竟何在？該制度在設計中又存在哪些問(wèn)題？這是值得我們認真思考的問(wèn)題。
積極意義值得高度評價(jià)
第一，
通過(guò)賦予農民退出權，在農民、農村集體和政府間構建利益共享的多贏(yíng)格局
成員權是與農民社區成員身份緊密相聯(lián)的重要權利，是否擁有正式的成員權是判定農民能否在集體內機會(huì )均等地享受政治、經(jīng)濟權利的標準。通常，政治權利體現在選舉權、被選舉權等參政議政權方面，而經(jīng)濟權利則集中表現在分得土地使用權(如土地承包權、宅基地使用權)和分享集體福利(如養老、優(yōu)撫等)兩方面�？梢哉f(shuō)，成員權決定了農民在集體生存發(fā)展的基本空間。
令人遺憾的是，我國法律并沒(méi)有妥善處理農民成員權退出問(wèn)題，尤其是土地權利的退出問(wèn)題。我國《農村土地承包法》第二十六條第二款規定，“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業(yè)戶(hù)口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”�！锻恋毓芾矸ā返诹鍡l規定，集體經(jīng)濟組織在“因撤銷(xiāo)、遷移等原因而停止使用土地”時(shí)，可收回農民土地使用權。眾所周知，土地權利是財產(chǎn)權的重要內容，而法律如此規定無(wú)異于假定農民會(huì )無(wú)償放棄自己的財產(chǎn)權。事實(shí)上，多年前國家統計局農調總隊組織的一項調研已經(jīng)表明，多達97.1%的農民“需要一定補償才愿意放棄承包地”，僅2.9%的農民“愿意無(wú)條件放棄承包地”。應當說(shuō)，在農村生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段后，是不合理的法律條款阻礙了土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。雙放棄的實(shí)施打破了這一僵局。通過(guò)賦予農民退出權，使部分有能力進(jìn)入城市的農民有了一個(gè)釋放土地權利的通道。該制度力圖在農民、農村集體和政府之間構建利益共享的多贏(yíng)格局：選擇雙放棄的農民在得到土地補償、購房?jì)?yōu)惠以及社會(huì )保障補貼后可以更加從容地應對城市相對高昂的生活成本；村集體在得到一定數量的補償后可以進(jìn)一步提高村民福利水平；政府在支付相應成本后得到增值潛力巨大的土地，并推動(dòng)了土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的合理配置。
第二，
雙放棄的實(shí)施為農村土地制度改革提供了一個(gè)生動(dòng)的實(shí)證案例
與經(jīng)典公有制理論中的總同共有或按份共有制度相比，我國農村土地集體所有制是一種極為特殊的公有制實(shí)現形式。在集體所有制內部，土地權利“彌漫”在全體成員之間，每個(gè)成員都機會(huì )均等地占有著(zhù)一份土地權利。對集體中任何成員來(lái)說(shuō)，他們都是土地的所有者，但他們擁有的所有權不可能對應在具體地塊上，因為集體成員邊界的不確定性決定了土地產(chǎn)權安排必須保留足夠的彈性和空間，只有這樣才能滿(mǎn)足未來(lái)新增成員對土地權利的要求�？陀^(guān)地說(shuō)，農村土地集體所有制是與建國后我國實(shí)施的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰略目標相適應的，該制度如同一個(gè)巨大的蓄水池包容著(zhù)農村富余勞動(dòng)力。當生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度，土地資源需要在更廣時(shí)空范圍內配置時(shí)，這種極富“彈性”的產(chǎn)權安排卻成為制約經(jīng)濟進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。盡管中央先后制定出臺了一系列穩定土地權利關(guān)系的法律政策，但這并不能打破內嵌于集體所有制度安排下的調地預期。調查表明，第二輪土地承包以來(lái)全國平均仍有12.5%的行政村進(jìn)行過(guò)土地調整，東部地區調整比例最高，達到15.6%，中部11.3%，西部9.2%。其中浙江、內蒙等地土地調整比例分別達到45.5%和36.1%(李劍閣等，2007)。農村土地制度何去何從成為理論界長(cháng)期爭執不下的難題。
雙放棄并不能等同于一般意義上的農村土地制度改革，但它確實(shí)為改革提供了一個(gè)極其生動(dòng)真實(shí)的研究案例。因為該制度的實(shí)施迫使那“剪不斷理還亂”的集體土地產(chǎn)權關(guān)系在雙放棄農民和集體經(jīng)濟組織及其他成員之間進(jìn)行一次徹底的分割和清算，而本次分割和清算不僅涉及農地產(chǎn)權，而且還涉及到宅基地產(chǎn)權。從這個(gè)角度講，雙放棄的制度績(jì)效是前些年兩田制、“增人不增地，減人不減地”、股份制等農地制度創(chuàng )新模式無(wú)法比擬的。如果該制度在實(shí)踐中能夠平穩運行，那無(wú)疑將為農村土地制度改革提供一個(gè)切實(shí)可行的方向。
存在問(wèn)題應當重視解決
雙放棄制度的積極意義不容否認，同樣不可否認的是該制度還存在許多待商榷之處。
第一，
以《征地補償辦法》協(xié)調政府與農民、集體之間關(guān)系并不恰當
雙放棄配套政策《成都市溫江區征地補償辦法》規定，農民在自愿放棄土地權利后可以得到所謂的征地補償，補償數額由“國土、財政等相關(guān)部門(mén)根據實(shí)有面積實(shí)施補償，農民應得土地補償按其所在村組宅基地、林地、承包地、自留地的人均面積計算”。雖然與征地制度相似，雙放棄制度運行最終結果也表現為土地所有權的讓渡，但事實(shí)上二者之間存在質(zhì)的區別。雙放棄中政府與農民是地位平等、相互獨立的兩個(gè)行為主體。從本質(zhì)上講，雙放棄的過(guò)程就是兩個(gè)獨立市場(chǎng)主體交易的過(guò)程，這與征地中政府主導的強制行政行為截然不同。
從土地所有權讓渡的起因看，征地特指政府出于公共利益之目的，動(dòng)用公權力強制地將農民集體土地所有權收歸國家所有，并支付一定補償的行政行為。強制性是政府征地的顯著(zhù)特點(diǎn)，而公共利益則構成政府動(dòng)用公權力實(shí)施征地的前提條件。相比之下，雙放棄中農民自愿放棄土地承包權和宅基地使用權是集體土地所有權最終得以讓渡的必要條件。毫無(wú)疑問(wèn)，放棄土地權利前后家庭福利水平構成農民微觀(guān)決策的基礎。如果農戶(hù)在失去土地后福利水平下降，則不會(huì )選擇放棄土地，而政府也無(wú)權強制農民讓渡土地權利。
從補償內容看，在征地過(guò)程中，征地補償主要包括土地補償和勞動(dòng)力安置補助兩個(gè)方面，補償數額按照耕地前三年平均產(chǎn)值若干倍計算。盡管法律規定，土地補償和勞動(dòng)力安置補助可分別在平均年產(chǎn)值的6-10倍與4-6倍之間變化，但這種變動(dòng)始終是以平均年產(chǎn)值為基礎核算的。在雙放棄中，農民不僅可以得到土地補償(這部分補償以平均年產(chǎn)值為標準計算)，而且還可以通過(guò)購買(mǎi)住房、參加養老保險等方式獲得政府間接的經(jīng)濟補償。政府能夠提供的間接補償與耕地年產(chǎn)值并無(wú)直接關(guān)系，從根本上講它是由土地用途轉換后的地價(jià)水平和政府期望從中得到的收益共同決定的。如果收益水平低于預期，則政府也不會(huì )選擇接收土地。
第二，
以養老保險補貼、購房?jì)?yōu)惠政策折抵土地權益的制度設計并不妥當
既然雙放棄是政府和農民之間的一次市場(chǎng)交易，那么判定交易公平合理的關(guān)鍵就在于農民失去的土地權益(農地、宅基地使用權，房屋所有權)能否與其得到的補償等價(jià)。在構成雙放棄制度的系列核心政策中，政府以養老保險補貼和購房?jì)?yōu)惠政策彌補農民土地權益損失的做法并不妥當。
所謂社會(huì )保障是指當公民失去收入來(lái)源、生活陷入貧困時(shí)，政府向他們提供的基本生活保障。作為一種收入分配和再分配的制度，社會(huì )保障在維護社會(huì )穩定、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著(zhù)至關(guān)重要的作用。社會(huì )保障制度的最大特點(diǎn)在于其社會(huì )性，即全體公民都有享受政府提供社會(huì )保障的權利。對城鄉居民實(shí)行強制性社會(huì )保障是公共財政的基本職能，也是政府義不容辭的責任。而在雙放棄制度設計者的眼中，政府責無(wú)旁貸的義務(wù)和職責卻成為能與農民土地權益相互沖抵的替代品。這樣的制度設計不僅與現代社會(huì )保障理論相沖突，而且與現階段統籌城鄉發(fā)展的大目標相背離。
農民放棄土地權利后引致的經(jīng)濟損失是確定的，但在雙放棄制度框架內，若農民選擇購房策略不同，他們能夠得到的間接經(jīng)濟補償各異，甚至還會(huì )差異懸殊(按照規定，經(jīng)審核批準的雙放棄戶(hù)，可按政府規劃要求在全區范圍內購買(mǎi)集中居住區的定向安置房居住。定向安置房按3種標準作價(jià)購買(mǎi)：人均35平方米以?xún)劝慈胱【幼^的安置價(jià)購買(mǎi)，人均35平方米至45平方米按成本價(jià)購買(mǎi)，人均超過(guò)45平方米的部分按市場(chǎng)價(jià)購買(mǎi)。溫江區農村發(fā)展局局長(cháng)王旭昆說(shuō)，按照初步核算，安置價(jià)大致在320～350元/平米之間，而成本價(jià)大概在700～800元/平米，市場(chǎng)價(jià)則達到1200元/平米)。顯然，在定向購買(mǎi)三種不同標準作價(jià)住房的約束條件下，農戶(hù)購房面積的最優(yōu)解是人均45平米，只有這時(shí)附加在購房?jì)?yōu)惠政策中的經(jīng)濟補償才會(huì )最大。而與之對應的一個(gè)最劣解是，若雙放棄農民不買(mǎi)房或選擇到非指定地區買(mǎi)房，他們能夠從優(yōu)惠政策中得到的間接經(jīng)濟補償就為零。如此安排不僅背離了公平交易的市場(chǎng)原則，而且還暗含著(zhù)鼓勵農民購買(mǎi)大面積住房的制度激勵，這與我國人多地少的基本國情構成矛盾。
任何國家城市化進(jìn)程必然伴隨著(zhù)土地的權利讓渡與用途轉換。在這個(gè)進(jìn)程中，如何積極穩妥地協(xié)調好土地權利各方利益關(guān)系是事關(guān)社會(huì )經(jīng)濟能否健康持續發(fā)展的重大問(wèn)題，而這一問(wèn)題在我國農村特殊土地產(chǎn)權制度安排的約束下表現尤為復雜。毫無(wú)疑問(wèn)，成都市雙放棄制度的實(shí)施對于推進(jìn)土地流轉、進(jìn)一步厘清集體所有制內部產(chǎn)權關(guān)系意義重大。盡管該制度在設計中還存在種種缺憾與不足，但地方政府在土地所有權讓渡過(guò)程中表現出的與民共享經(jīng)濟發(fā)展成果的姿態(tài)值得肯定和贊揚。該制度帶給我們的最大啟示是：城市化進(jìn)程中，最大的受益者不是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，不是地方政府，而應當是廣大人民群眾。
(作者單位：山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院)
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