改革開(kāi)放30年的突出貢獻，是實(shí)現了我國社會(huì )發(fā)展階段的歷史性變化。從經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構、消費結構、就業(yè)結構和城鎮化率等基礎性指標看，我國已開(kāi)始由生存型社會(huì )步入發(fā)展型社會(huì )。站在這個(gè)新的歷史起點(diǎn)，我們可以看到，新階段的改革，尤其是行政管理體制改革面臨著(zhù)許多需要研究討論的重要問(wèn)題。

一、 新階段行政管理體制改革的特殊背景

　　當前，我正處于全面建設小康社會(huì )新的歷史起點(diǎn)，改革開(kāi)放進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。面對新形勢新任務(wù)，現行行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。

　　——中共中央“關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)”

　　1. 新階段的突出矛盾

　　從總體上說(shuō)，我國從以解決溫飽為主要任務(wù)的生存型社會(huì )進(jìn)入以人的發(fā)展為基本目標的發(fā)展型社會(huì )，生存性壓力明顯減弱，發(fā)展性壓力全面凸顯。進(jìn)入發(fā)展型社會(huì )的新階段，我國面臨著(zhù)許多新的矛盾和問(wèn)題。
　　(1) 經(jīng)濟持續快速增長(cháng)與資源環(huán)境約束的矛盾。過(guò)去30年，政府主導型的經(jīng)濟增長(cháng)模式在取得成功的同時(shí)，其以投資拉動(dòng)型為主的粗放型增長(cháng)模式，已難以為繼。這是因為，經(jīng)濟增長(cháng)的資源環(huán)境代價(jià)太大，資源環(huán)境的約束全面增強。
　　(2) 全社會(huì )公共需求全面快速增長(cháng)與基本公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾。這個(gè)矛盾越來(lái)越突出，并且同可持續發(fā)展、貧富差距、城鄉差距直接相關(guān)。
　　(3) 經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )進(jìn)步與公共治理結構建設滯后的矛盾。這個(gè)矛盾聚焦在兩點(diǎn)：一是社會(huì )的參與程度遠低于社會(huì )發(fā)展的實(shí)際需求；二是政府自身建設的問(wèn)題影響政府作為公共利益代表者的社會(huì )形象。
　　面對這三大矛盾，新階段以行政管理體制改革為重點(diǎn)的全面改革的現實(shí)選擇是：第一，以市場(chǎng)化改革推動(dòng)發(fā)展方式轉變，實(shí)現經(jīng)濟的持續穩定增長(cháng)；第二，以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)推進(jìn)社會(huì )管理體制改革，促進(jìn)社會(huì )和諧建設；第三，改善公共治理結構，推動(dòng)公民社會(huì )有序發(fā)展，促進(jìn)政治文明。我們要從新階段社會(huì )矛盾變化和改革發(fā)展的全局來(lái)分析研究新階段的行政管理體制改革。

　　2. 新階段改革環(huán)境的變化

　　當前，改革環(huán)境的變化主要表現在四個(gè)方面：第一，改革的社會(huì )共識發(fā)生變化。同以往相比，對改革的質(zhì)疑有所增多，改革的信心不足，改革缺乏合力。第二，改革發(fā)展開(kāi)始步入“高成本”時(shí)代，資源環(huán)境的成本加大，土地價(jià)格、勞動(dòng)力成本上升較快，利用廉價(jià)的勞動(dòng)力來(lái)增強制造業(yè)出口能力的紅利明顯縮減。第三，社會(huì )轉型的速度加快，公民社會(huì )的發(fā)展趨勢增強，并且社會(huì )矛盾和社會(huì )危機因素增多。第四，我國深度參與經(jīng)濟全球化，國際經(jīng)濟影響的“中國因素”在增強。新階段改革環(huán)境的某些變化，凸顯以行政管理體制改革為重點(diǎn)的全面改革的深刻性、重要性。

　　3. 新階段行政管理體制改革的特殊性

　　無(wú)論從哪方面看，新階段變化了的經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境對政府職能轉變、政府政策選擇、政府在新時(shí)期的自身建設，都提出了多方面的要求。由此，可以作出這樣的判斷：在由生存型社會(huì )進(jìn)入發(fā)展型社會(huì )的新階段，行政管理體制改革具有特殊性。
　　(1) 政府轉型的全面性、重要性、深刻性。改革開(kāi)放頭10年、20年，政府轉型的主要目標是由市場(chǎng)培育者向市場(chǎng)監管者的轉變。如果說(shuō)最近幾年政府轉型的主要目標是從經(jīng)濟建設主體向經(jīng)濟性公共服務(wù)主體的轉變，那么，進(jìn)入新時(shí)期新階段，需要全面推進(jìn)政府轉型，需要加快推進(jìn)政府轉型，需要從上而下有序推進(jìn)政府轉型。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，政府是一個(gè)公共利益的代表者。從現實(shí)情況看，由于現行財稅體制、干部體制、中央與地方關(guān)系的安排，使政府利益的形成并逐步普遍化已是一個(gè)不爭的現實(shí)。部門(mén)有部門(mén)的利益，各級政府有各級政府的利益。問(wèn)題在于，如果政府的利益問(wèn)題得不到有效的制約和解決，要解決特殊利益集團的問(wèn)題就比較困難。政府轉型最深刻的問(wèn)題在于，通過(guò)綜合性的改革，使政府逐步從利益的制約和束縛中走出來(lái)，更好地履行公共利益代表者的職能地位。這是政府轉型最具實(shí)質(zhì)性和挑戰性的重大課題。
　　(2) 政府轉型成為新階段行政管理體制改革的主線(xiàn)。面對新階段社會(huì )矛盾的變化，我們看到，政府轉型和政府作用是改革發(fā)展的一條主線(xiàn)。這不僅因為我國是經(jīng)濟轉軌大國、發(fā)展中的大國，更因為進(jìn)入新階段，傳統的行政管理體制中某些與經(jīng)濟發(fā)展不適應的問(wèn)題、與社會(huì )發(fā)展趨勢相矛盾的問(wèn)題全面凸顯：市場(chǎng)化改革依賴(lài)于政府轉型，因為只有通過(guò)政府轉型才能使市場(chǎng)在更大程度上發(fā)揮基礎作用；社會(huì )管理體制依賴(lài)于政府轉型，因為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵是確立政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導作用；政治體制改革依賴(lài)于政府轉型，因為政府轉型是新階段政治體制改革的現實(shí)基礎和突破口。由此，明確以政府轉型作為新階段行政管理體制改革的主線(xiàn)，對于下一步把握行政管理體制改革的特點(diǎn)，取得新階段行政管理體制改革的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展尤為重要。
　　(3) 新階段的行政管理體制改革是全面改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵。經(jīng)濟運行機制由政府主導向市場(chǎng)主導轉變，取決于政府轉型的進(jìn)程；改善民生、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，取決于有效地發(fā)揮政府在提供公共產(chǎn)品中的作用；改善公共治理結構，更取決于政府轉型的實(shí)際進(jìn)程。從現實(shí)的經(jīng)濟、社會(huì )、政治等各個(gè)層面來(lái)看，以政府轉型為主線(xiàn)的行政管理體制改革已經(jīng)成為全面改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵。

二、 新階段行政管理體制改革的現實(shí)需求

　　深化行政管理體制改革要以政府職能轉變?yōu)楹诵�。加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì )組織在社會(huì )公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。

　　——中共中央“關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)”

　　改革發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期新階段，無(wú)論是改革攻堅，還是經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，關(guān)鍵都取決于政府轉型的實(shí)際進(jìn)程。政府轉型已經(jīng)成為新階段行政管理體制改革的主要任務(wù)。

　　1. 統籌中央地方關(guān)系與政府轉型

　　十七大提出統籌中央地方關(guān)系。從現實(shí)情況看，1994年以來(lái)形成的中央地方關(guān)系，在推動(dòng)我國經(jīng)濟增長(cháng)方面發(fā)揮了積極作用。但在新的形勢下，又面臨新的挑戰。
　　(1) 中央宏觀(guān)調控目標與地方行政運行機制的矛盾。當前，無(wú)論是從投資、土地、環(huán)境保護等各方面看，實(shí)現中央宏觀(guān)調控的目標同現行行政管理體制有內在的矛盾，并且這個(gè)矛盾越來(lái)越突出。如何以政府轉型為重點(diǎn)調整中央地方關(guān)系，確保實(shí)現中央宏觀(guān)調控目標，是行政管理體制改革在新的宏觀(guān)經(jīng)濟背景下面臨的重要問(wèn)題。
　　(2) 中央、地方利益格局的形成與現行中央與地方關(guān)系的矛盾。改革發(fā)展30年，地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性很高，地方經(jīng)濟實(shí)現快速發(fā)展。但在這個(gè)過(guò)程中，地方利益已經(jīng)開(kāi)始形成，并具有普遍性的特點(diǎn)。傳統的行政管理體制把地方作為中央宏觀(guān)政策的執行層，這種體制與地方利益格局的現狀開(kāi)始發(fā)生矛盾，地方利益與中央利益的博弈成為客觀(guān)現實(shí)。為此，新階段行政管理體制改革需要研究解決的重大問(wèn)題是，如何基于30年改革發(fā)展中形成的地方利益格局，以統籌解決中央地方利益為基礎，進(jìn)一步理順中央地方關(guān)系。由此，形成既有利于實(shí)現中央宏觀(guān)調控目標，又有利于發(fā)揮地方政府積極性的行政管理體制。
　　(3) 改變以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關(guān)系與現行財稅體制、官員考核機制的矛盾。當前，經(jīng)濟發(fā)展方式難以轉變，其關(guān)鍵問(wèn)題在于以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關(guān)系有其體制機制作為支撐。首先，現行的財稅體制以創(chuàng )造經(jīng)濟總量為主要特征；其次，官員考核機制事實(shí)上把GDP總量作為硬指標。由此，如何把改變中央地方關(guān)系同現行財政稅收體制改革和官員考核機制改革相結合，是新階段行政管理體制改革實(shí)現實(shí)質(zhì)性突破的兩個(gè)關(guān)鍵因素。

　　2. 實(shí)行大部門(mén)制與政府轉型

　　實(shí)行大部門(mén)制，目的是適應新階段經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需求，加快推進(jìn)政府轉型。當前，社會(huì )矛盾的變化呈現出明顯的階段性特征。例如，資源環(huán)境約束與經(jīng)濟增長(cháng)的矛盾；基本公共服務(wù)難以滿(mǎn)足社會(huì )需求的矛盾；公共治理建設滯后的矛盾，等等。適應新階段社會(huì )矛盾的變化，實(shí)行大部門(mén)制需要直接、緊密地同政府轉型相聯(lián)系，重點(diǎn)解決三個(gè)基本性問(wèn)題：第一，實(shí)現經(jīng)濟發(fā)展方式轉變；第二，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；第三，改善公共治理結構。
　　大部門(mén)制改革能與政府轉型的三大任務(wù)相結合，就能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；如果大部門(mén)制改革僅以行政機構的數量和結構為目標，這項改革就將難以有所突破。

　　3. 推進(jìn)強縣(區)擴權與政府轉型

　　當前，各地都在進(jìn)行這項改革。從實(shí)施的情況來(lái)看，如何把強縣(區)擴權與政府轉型進(jìn)程相結合，需要研究三個(gè)問(wèn)題：
　　(1) 強縣(區)擴權不是簡(jiǎn)單地把上級政府的經(jīng)濟管理權限下放到下級政府。首先，必須對經(jīng)濟管理權限或者經(jīng)濟管理審批權做出正確的評估。如果把經(jīng)濟管理權限按照資金審批額分別劃到省、市、縣(區)各級政府，是同市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的趨勢、同強縣(區)擴權最終要實(shí)現的目標不相符。雖然下放經(jīng)濟審批權會(huì )調動(dòng)縣(區)級政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但從中長(cháng)期目標看，將會(huì )對市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展造成某些制度上的障礙，對企業(yè)的發(fā)展弊大于利。
　　(2) 縣(區)政府公共服務(wù)職能的確立。從行政管理體制改革總的趨勢來(lái)說(shuō)，越往下一級政府，特別是基層政府，公共服務(wù)和社會(huì )管理職能越是需要強化。適應這種趨勢，在強縣(區)擴權中如何確立縣(區)政府公共服務(wù)和社會(huì )管理職能，對于強縣(區)擴權方向的把握十分關(guān)鍵。
　　(3) 縣(區)政府社會(huì )管理方式的變化。社會(huì )管理越往下走，管理的社會(huì )性、自治性越強。隨著(zhù)政府轉型的實(shí)際進(jìn)程，今后縣以下的行政管理模式，尤其是社會(huì )管理模式要發(fā)生重大變化。如何把這種社會(huì )管理模式的變化和強縣(區)擴權相結合，也是十分重要的問(wèn)題。

三、 新階段行政管理體制改革的階段性特征

　　對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。
　　健全對行政權力的監督制度。各級政府要自覺(jué)接受同級人大及其常委會(huì )的監督，自覺(jué)接受政協(xié)的民主監督。加強政府層級監督，充分發(fā)揮監察、審計等專(zhuān)門(mén)監督的作用。依照有關(guān)法律的規定接受司法機關(guān)實(shí)施的監督。高度重視新聞輿論監督和人民群眾監督。完善政務(wù)公開(kāi)制度，及時(shí)發(fā)布信息，提高政府工作透明度，切實(shí)保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

　　——中共中央“關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)”

　　進(jìn)入新階段，能否以有效的公共治理促進(jìn)政治文明、社會(huì )進(jìn)步，是行政管理體制改革面臨的重大挑戰。一方面，社會(huì )發(fā)展階段的變化伴隨著(zhù)全面的社會(huì )轉型。新階段的行政管理體制改革如何推動(dòng)公民社會(huì )的有序發(fā)展，面臨許多新的重大課題。另一方面，在政府自身建設問(wèn)題比較突出、部門(mén)利益和地方利益的形成具有普遍性的背景下，如何建立行政范圍內決策權、執行權、監督權相互協(xié)調和制約的體制機制，是一個(gè)十分困難的問(wèn)題。新階段行政管理體制改革需要加大力度，應對現實(shí)挑戰。

　　1. 改革行政控制型的管理方式以適應社會(huì )轉型的客觀(guān)需求

　　改革開(kāi)放30年來(lái)，我國由一個(gè)相對封閉的農業(yè)社會(huì )轉變?yōu)橐粋�(gè)開(kāi)放的、信息化程度比較高的工業(yè)社會(huì )，社會(huì )利益關(guān)系和社會(huì )結構也發(fā)生了深刻的變化，這對改革行政控制型的社會(huì )管理方式提出新的要求。
　　(1) 利益主體、社會(huì )結構的變化。傳統計劃經(jīng)濟體制下建立在利益主體一元化基礎上的簡(jiǎn)單的社會(huì )結構已開(kāi)始被建立多元利益主體基礎上復雜的社會(huì )結構所取代。
　　(2) 空前的社會(huì )流動(dòng)和社會(huì )變革。改革開(kāi)放30年社會(huì )結構的變化，一方面給經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )發(fā)展帶來(lái)了活力，同時(shí)，也反映了新的社會(huì )發(fā)展階段存在的諸多復雜情況，其突出特點(diǎn)是：空前的社會(huì )流動(dòng)和社會(huì )變革；利益主體分化和利益沖突增多。
　　(3) 社會(huì )生活的公開(kāi)性、開(kāi)放性全面凸顯。信息的公開(kāi)性和透明性對現代社會(huì )秩序的穩定相當重要。比如，今年汶川大地震就是利用互聯(lián)網(wǎng)及時(shí)準確地傳遞了真實(shí)信息，通過(guò)全社會(huì )的努力，取得了比較好的救災效果。

　　2. 改革傳統社會(huì )管理模式以適應公民社會(huì )的發(fā)展趨勢

　　最近，貴州發(fā)生的“甕安事件”說(shuō)明傳統行政管制型的管理模式難以適應新階段社會(huì )轉型的實(shí)際需求。
　　(1) 社會(huì )結構變化與社會(huì )組織的發(fā)展。在簡(jiǎn)單的社會(huì )結構背景下，社會(huì )組織可有可無(wú)。在以利益主體多元化為基礎的復雜社會(huì )結構的背景下，社會(huì )組織的發(fā)展有其客觀(guān)需求。
　　(2) 社會(huì )矛盾的階段性特征。由生存型社會(huì )向發(fā)展型社會(huì )轉變的過(guò)程中，社會(huì )矛盾全面凸顯。從總體來(lái)說(shuō)，這個(gè)矛盾主要是基于利益基礎上的社會(huì )矛盾。在一定時(shí)期、一定背景和一定條件下，這個(gè)矛盾還不可能轉化為某些政治矛盾。這個(gè)判斷十分重要。面對現實(shí)，我們需要清醒地、客觀(guān)地分析社會(huì )矛盾的階段性特征和發(fā)展趨勢。
　　(3) 社會(huì )協(xié)商對話(huà)機制的建立。既然現在的社會(huì )矛盾主要是利益關(guān)系的協(xié)調，那么，建立社會(huì )協(xié)商對話(huà)機制就十分必要；既然社會(huì )組織的發(fā)展是適應利益關(guān)系、社會(huì )結構變化的客觀(guān)需要，那么，有組織的對話(huà)就十分重要。這就是說(shuō)，在利益關(guān)系、社會(huì )結構變化的新階段，有組織的協(xié)商對話(huà)比無(wú)組織的反抗更有利于緩解社會(huì )矛盾，對建立有序的公民社會(huì )更為有利。

　　3. 建立公共監督體制以制約部門(mén)和地方利益的形成

　　當前，部門(mén)利益、地方利益的形成，以及行政成本的快速上升、行政效率低下、體制性腐敗等問(wèn)題，反映了公共治理結構建設的突出矛盾。
　　(1) 部門(mén)利益、地方利益的形成。應當說(shuō)，政府是公共利益的代表者。從現實(shí)情況看，政府在承擔公共利益代表者的同時(shí)，也在一定程度上代表部門(mén)利益、地方利益。如何使政府從利益束縛中走出來(lái)，全面履行公共利益代表者的職能，是新階段行政管理體制改革面對著(zhù)的相當復雜的問(wèn)題。
　　(2) 社會(huì )監督機制的特殊性。從現實(shí)的情況看，以權力制約權力的作用是有限的。有效的制度安排，應當把以權力制約權力同社會(huì )監督機制的建立相結合。今天，我們需要充分認識社會(huì )監督機制建立的特殊作用。
　　(3) 統籌協(xié)調機制的重要作用。在各種利益，尤其是部門(mén)利益比較突出的情況下，超越于部門(mén)利益的統籌協(xié)調機構的建立十分重要。

(作者系中國<海南>改革發(fā)展研究院院長(cháng))