我國的改革是從解決農村土地制度問(wèn)題打開(kāi)缺口的。改革開(kāi)放30年后，農村土地制度日益成為諸多矛盾的焦點(diǎn)。2008年9月，中國(海南)改革發(fā)展研究院組織了百名專(zhuān)家關(guān)于農村土地制度改革問(wèn)卷調查。本次問(wèn)卷調查從5個(gè)方面設計了38個(gè)問(wèn)題，涉及當前農村土地所有權、承包經(jīng)營(yíng)權和使用權、土地征用、土地流轉、土地財產(chǎn)性收入等方面的內容。

　　一、 農村土地制度改革要有利于維護農民的土地權益

　　1. 產(chǎn)權主體缺位和土地流轉機制不健全是當前農村土地制度存在的突出問(wèn)題。調查顯示，64.6%的專(zhuān)家認為產(chǎn)權主體缺位是當前農村土地制度存在的主要問(wèn)題，63.7%的專(zhuān)家認為土地征用制度不規范是當前農村土地制度存在的主要問(wèn)題，還有近50%的專(zhuān)家認為農村土地流轉機制不健全是農村土地制度存在的突出問(wèn)題。另外，專(zhuān)家認為當前土地制度存在農民行使土地權利得不到保障(33.6%)、土地市場(chǎng)發(fā)育不健全(24.8%)、農民土地使用權不完整(23%)等問(wèn)題。

　　2. 保護農民土地權益關(guān)鍵是賦予農民土地財產(chǎn)權。88.5%的專(zhuān)家認為，制定和修改相關(guān)法律政策，并盡快出臺相應的實(shí)施細則是保護農民土地權益的主要措施；66.4%的專(zhuān)家認為，鼓勵發(fā)展各類(lèi)農民組織是維護農民土地權益的主要措施，以上兩項的認同度都超過(guò)了50%。有45.1%和44.2%的專(zhuān)家分別認為，推進(jìn)政府職能轉變、提高農民自身法律水平和保護意識是維護農民土地權益的主要措施。另外，有專(zhuān)家建議，要嚴格規范政府行為，尤其是采取措施有效限制基層政府侵害農民土地權利的行為。還有專(zhuān)家指出，保護農民土地權益關(guān)鍵是賦予農民土地財產(chǎn)權，把地權還給農民。

　　3. 對傳統的農村土地集體所有制進(jìn)行產(chǎn)權結構變革。專(zhuān)家對未來(lái)農村土地制度改革的爭論較大，認同度均在50%以下。30.3%專(zhuān)家認為農村土地改革不應觸動(dòng)所有制，但需要對產(chǎn)權結構進(jìn)行根本變革；17.4%的專(zhuān)家認為未來(lái)農村土地改革的方向或目標就是把土地產(chǎn)權交給農民；16.5%的專(zhuān)家認為農村土地制度只需要穩定和完善家庭承包責任制；10.1%的專(zhuān)家提出土地集體所有，農民永佃的建議。另外，還有專(zhuān)家建議，應明確土地產(chǎn)權，并從法律上界定承包經(jīng)營(yíng)權屬于物權；最大限度地弱化村干部和鄉鎮以上政府處置村集體土地的權力，強化農民集體對土地的處置權；保證農民現有的土地權利不被侵犯。

　　二、 加快推進(jìn)農村土地集體所有權制度的改革

　　1. 農村土地集體所有權的邊界不清。49.1%的專(zhuān)家認為，農村土地“集體所有”邊界不清，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)模糊的概念。有專(zhuān)家指出，農村土地確實(shí)為村民小組所有，但基層政權對農民集體土地權利的干預過(guò)多。

　　2. 農村土地集體所有權需進(jìn)一步界定。專(zhuān)家對農村集體土地所有權存在的問(wèn)題的認同度較高，按選擇人數排序，位于前五位的分別是：所有權權能殘缺(75%)；所有權客體界定不清(56.3%)；權利和義務(wù)不明確，缺乏可操作性(50.9%)；集體土地所有權多級所有，主體不明晰(50%)；集體土地所有權主體代表法律地位不明確(50%)。另外，有專(zhuān)家認為，土地名義歸屬并不重要，重要的是農民缺少有組織的權利主體，沒(méi)有辦法有效行使權利。

　　3. 將土地使用權永久下放給農戶(hù)。專(zhuān)家對農村土地集體所有制的改革提出了不同的建議。按選擇人數從高到低排序，分別是：將土地使用權永久下放給農戶(hù)，農戶(hù)成為土地物權最終的、完整的擁有者，并可以繼承、轉讓、抵押和交易(58.9%)；對現行有關(guān)農村土地的法律、法規進(jìn)行重大修改(57.1%)；建立完備的土地管理檔案，地方政府和鄉村自治組織及其代表人都無(wú)權再以任何借口、理由對農戶(hù)的土地進(jìn)行單方面處置(55.4%)。另外，有專(zhuān)家建議，完善農村土地所有權制度，關(guān)鍵是提高農民維護土地權益的能力，同時(shí)在法律上，為農民提供有效的救濟手段。

　　三、 農民土地使用權需要制度保障

　　1. 當前農民土地使用權性質(zhì)尚不清晰。調查顯示，68.3%的專(zhuān)家認為農民土地使用權應該是“物權”，24%的專(zhuān)家認為應該是用益物權，只有不到5%的專(zhuān)家認為應該是債權。但現實(shí)與理論相差甚遠，只有14.1%的專(zhuān)家認為現實(shí)中農民土地使用權是“物權”，40%的專(zhuān)家認為是用益物權，還有32.9%的專(zhuān)家認為還只是債權。

　　2. 農民土地使用權諸多問(wèn)題與土地制度設計缺陷相關(guān)。調查顯示，賦予農民長(cháng)期而有保障土地使用權的難點(diǎn)主要表現在四個(gè)方面，一是承包期內調整土地(85.8%)；二是政府侵占農民權益(85%)；三是政府違規征地(54.9%)；四是發(fā)包方以各種名義收回土地(53.1%)。以上四項的認同度都超過(guò)了50%。
　　農民土地使用權諸多問(wèn)題的出現不能不說(shuō)與土地制度設計缺陷相關(guān)。52.7%的專(zhuān)家認為，盡管《農村土地承包法》規定承包期內發(fā)包方不得調整承包地，但又規定在某些“特殊情形”下進(jìn)行有限調整，客觀(guān)上造成了農民土地使用權的不穩定；47.3%專(zhuān)家認為，該法提供了解決土地糾紛的仲裁機制，但并沒(méi)有頒布任何管理這種機制的具體規定，導致解決土地糾紛的難度很大；43.6%的專(zhuān)家認為，該法對土地抵押進(jìn)行了嚴格限制是重要的缺陷；40.9%的專(zhuān)家認為，該法和我國有關(guān)土地登記注冊原則之間存在明顯沖突；36.4%由于農村土地承包給農戶(hù)，其權利屬于所有的家庭成員，該法對這種共同擁有的權利是否應分割給單個(gè)的成員沒(méi)有規定，事實(shí)造成了婦女難以平等分享土地使用權。

　　3. 以土地使用權有償轉讓和界定產(chǎn)權主體來(lái)穩定農村土地使用權。農民對穩定土地使用權與平均占有土地之間的矛盾，以及“人多地少”之間的矛盾，一直是穩定農民土地使用權的兩個(gè)突出矛盾。對于第一個(gè)矛盾，專(zhuān)家建議，一是通過(guò)土地使用權有償轉讓?zhuān)�逐步�?shí)現土地調整的市場(chǎng)化(70.6%)；二是在界定產(chǎn)權主體的同時(shí)，嚴格界定“集體”成員的邊界，限定享有“承包權利”的群體(67%)，以上兩項認同度都超過(guò)了60%。對于第二個(gè)矛盾，68.2%的專(zhuān)家建議用規范的土地使用權流轉市場(chǎng)取代行政調整手段(有專(zhuān)家認為現在是解決土地使用權問(wèn)題的最好時(shí)機)；55.5%的專(zhuān)家建議加快農村非農產(chǎn)業(yè)和城市化發(fā)展，擴大非農就業(yè)機會(huì )。

　　4. 新階段要強化和保障農民土地使用權。67.3%的專(zhuān)家建議應強化農民土地的使用權，弱化農村土地的集體所有權。專(zhuān)家從三個(gè)方面提出了具體建議：

　　一是對現有的法律作相應的修改。按照選擇人數排序，前五項分別是取消1995年《擔保法》中有關(guān)禁止把農民的土地權利作為抵押的條款，允許農地使用權進(jìn)行抵押，并出臺配套措施，防范風(fēng)險(57%)；對土地重新調整予以清晰和明確的限制，詳細列出哪些是屬于可以視為土地調整依據的“特殊情況”(48.6%)；設計和頒發(fā)統一的土地承包合同和土地證書(shū)，使其包括農村土地承包法的核心條款(46.7%)；起草土地登記的監管條例，建立農村土地登記系統(43.9%)；頒布有關(guān)解決土地糾紛仲裁的規定，并著(zhù)手建立仲裁委員會(huì )(38.3%)。

　　二是擴大農村土地使用權。專(zhuān)家認為，土地使用權主要應由四項權利構成，即自主利用和經(jīng)營(yíng)權(如轉包、轉讓、租賃等權利)(83.9%)；當承包地依法被征用、占用時(shí)，有權依法取得相應的補償(72.3%)；排他占有權(如抵押、繼承、擔保等權利)(66.1%)；剩余產(chǎn)品分配權(53.6%)，以上四項權利的認同度超過(guò)了50%。另外，還有48.2%的專(zhuān)家認為，土地使用權最重要的應包括優(yōu)先承包權。

　　三是調整農村土地使用權的期限。超過(guò)半數的專(zhuān)家認為，不應再規定具體的期限，而是應賦予農民永久的土地使用權；21.8%的專(zhuān)家認為土地使用權的期限至少30年。只有7.3%和9.1%的專(zhuān)家認為土地使用權期限應為50年或70年。還有專(zhuān)家認為，不應對土地使用權期限作死規定，應當是一種靈活的使用權，根據雙方的意愿靈活處理，或根據各地農村社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的狀況及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，讓集體和農民民主(如2/3的多數)決定。

　　四、 征用農村土地關(guān)鍵是保護農民權益

　　1. 農地征用制度存在缺陷。認同度超過(guò)50%的分別是：征地收益分配不合理(79.1%)；征地補償標準低(68.2%)；征地補償費的測算方法不合理(60%)；土地補償資金管理不嚴，截留、挪用、克扣等現象較為突出(59.1%)；缺乏明確的土地征用范圍，公共利益沒(méi)有明確的界定(59.1%)；失地農民得不到妥善安置(59.1%)。另外，39.1%的專(zhuān)家認為征地補償因土地用途或類(lèi)型而異，違背了公平對待土地擁有者的原則；20.9%的專(zhuān)家認為有些大類(lèi)的農村土地(包括林地和草地)被排除在外。造成利益分配不均。
　　地方政府熱衷于土地征用，成為近年來(lái)農地征用過(guò)程中各種矛盾的重要原因之一。71.3%的專(zhuān)家認為是由于現行的財稅體制不完善，客觀(guān)造成了地方政府對土地財政的過(guò)分依賴(lài)；60.4%的專(zhuān)家認為，以GDP為主要指標的政績(jì)考核機制刺激了地方政府通過(guò)征地來(lái)上大項目、大工業(yè)。另外，還有專(zhuān)家認為土地征用程序的法律規制不健全(27.9%)、土地要素市場(chǎng)改革滯后(21.6%)、土地征用的監管不力(12.6%)也是造成地方政府熱衷于土地征用的原因。

　　2. 完善農地征用制度的關(guān)鍵是賦予農民維護自己權益的能力。63.1%的建議，改善農地征用過(guò)程的首要措施是提高農民在征地過(guò)程中的談判地位，賦予農民維護自己權益的能力。認同度超過(guò)50%的分別還有：清晰界定公共利益，采用列舉、清單等方式明確界定公共利益的范疇(62.2%)；嚴格控制地方政府的征地權力(58.6%)；完善征地程序，提高征地過(guò)程中的透明度(52.3%)。另外，還有專(zhuān)家認為應提高補償標準(49.5%)；確保征地補償款發(fā)放給農民(45%)；以物權規范土地征用(41.4%)；大力發(fā)展農地交易市場(chǎng)(36.9%)；構建和完善司法救助體系，緩和政府與失地農民的緊張關(guān)系(34.2%)；放開(kāi)土地一級市場(chǎng)，允許以營(yíng)利性為目的經(jīng)營(yíng)性用地直接入市(29.7%)等也是改進(jìn)農地征用的主要措施。

　　3.“土地換社�！辈皇情L(cháng)期的制度安排。專(zhuān)家對此做法存在明顯爭論。34.5%的專(zhuān)家認為“土地換社�！笔窃谵r村公共服務(wù)體制尚未建立和公共財政制度還不完善的制度背景下的一種過(guò)渡辦法；33.6%專(zhuān)家認為“土地換社�！� 既是政府卸責與城鄉二元制度慣性的表現，也是地方政府利誘農民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權的誘餌；24.5%的專(zhuān)家認為“土地換社�！笔前仓檬У剞r民的一種保障措施，也是統籌城鄉發(fā)展，促進(jìn)農村土地規模經(jīng)營(yíng)的重要舉措。

　　五、 當務(wù)之急是規范土地流轉的相關(guān)制度

　　1. 土地流轉過(guò)程中農民權益得不到有效保障。調查顯示，土地流轉過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，一是收益分配不規范，農民權益得不到保障(84.7%)；二是流轉中違法、違規問(wèn)題比較嚴重(71.2%)；三是政府的行政性干預大(60.4%)。以上三個(gè)選項的認同度都超過(guò)了50%。
　　對于農地流轉中產(chǎn)生諸多問(wèn)題的原因，72.1%專(zhuān)家認為，缺乏明確的土地產(chǎn)權是問(wèn)題的根源；59.5%的專(zhuān)家認為是國家壟斷稀缺的土地資源，農村土地市場(chǎng)發(fā)育嚴重滯后造成的；58.6%的專(zhuān)家認為缺乏合理的土地流轉價(jià)格體系也是重要原因之一。還有專(zhuān)家指出，造成以上問(wèn)題的主要原因在于地方政府干預過(guò)多，農民權利得不到尊重。

　　2. 農村集體建設用地直接進(jìn)入市場(chǎng)。調查顯示，57.7%的專(zhuān)家贊成農村集體建設用地(尤其是經(jīng)營(yíng)性集體用地)直接進(jìn)入市場(chǎng)，其中，55.4%的專(zhuān)家認為目前時(shí)機已經(jīng)成熟，應盡快推開(kāi)。另外，也有近1/3的專(zhuān)家明確表示反對。有專(zhuān)家認為，在不具備成熟農地流轉市場(chǎng)的條件下，農村集體建設用地不宜直接入市。

　　3. 創(chuàng )新土地流轉方式。專(zhuān)家對農地流轉方式有不同的看法。對“公司+農戶(hù)”的看法。57%專(zhuān)家認為“公司+農戶(hù)”有效的促進(jìn)了農民土地使用權的流轉，增加了農民收入。但也有43%的專(zhuān)家表達了不同的看法，其中13%的專(zhuān)家認為“公司+農戶(hù)”成為公司與農民爭地的主要來(lái)源，例如，有專(zhuān)家指出，“公司”往往是外生的，甚至是地方政府主導的，本質(zhì)上與農民不是利益共同體。還有專(zhuān)家指出，要反思這些年來(lái)“公司+農戶(hù)”的做法，通過(guò)規范運作、有效監督，使這種形式真正惠利于農。
　　鼓勵土地股份制試點(diǎn)。調查顯示，71.8%的專(zhuān)家對土地股份制表示支持，只有9.1%的專(zhuān)家明確表示反對。有專(zhuān)家認為，國家現行的土地法律制度不作根本性的改革，各地開(kāi)展的土地股份制試點(diǎn)只能是“瞎忙活”。

　　六、 支持廣大農民獲得土地財產(chǎn)性收入

　　1. 土地尚未發(fā)揮財產(chǎn)性功能。專(zhuān)家對未來(lái)10年土地的主要功能的預測中，并不看好土地的財產(chǎn)性功能，認為土地對農民來(lái)說(shuō)還主要是發(fā)揮生產(chǎn)功能和保障功能。40.9%的專(zhuān)家認為，之所以土地未能成為農民財產(chǎn)性收入的主要來(lái)源，主要是受制于當前土地制度。但也有36.4%的專(zhuān)家認為，發(fā)揮土地的財產(chǎn)性功能必須認真貫徹現有的法律制度。只有不到20%的專(zhuān)家認為，土地已經(jīng)成為農民財產(chǎn)性的主要來(lái)源。

　　2. 擴大農民宅基地的使用權。農民最重要的財產(chǎn)——住房，由于受宅基地使用權制度缺失和限制，所引發(fā)的矛盾越來(lái)越多。調查顯示，目前農民宅基地面臨的主要問(wèn)題主要表現在三個(gè)方面，一是不清晰的土地權利期限(66.1%)，二是保護農村宅基地權利法律的缺失(58.7%)，三是對轉讓的過(guò)度限制(51.4%)。以上三個(gè)選項的認同度都超過(guò)了50%。另外，分別有37.6%和30.3%的專(zhuān)家認為，對土地抵押的限制、不明晰的補償條款也是宅基地使用權存在的問(wèn)題。
　　針對目前宅基地存在的問(wèn)題， 67%的專(zhuān)家認為法律應取消對農民宅基地轉讓的種種限制，81.5%的專(zhuān)家贊成在適當時(shí)候允許市民到農村購買(mǎi)農村住房， 82.7%的專(zhuān)家贊成農村宅基地(包括地上房屋)可以抵押。