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摘要：土地是我國稀缺資源，國際比較我們處于劣勢，但我國用征地制度使其成為比較優(yōu)勢，這項制度以低價(jià)征地高價(jià)賣(mài)地、土地替代資本的形式為經(jīng)濟建設籌集了幾十萬(wàn)億資金。根本原因在于法治層次不高，農民權利得不到保護，為GDP增長(cháng)的狹隘發(fā)展觀(guān)犧牲公平和正義。其后果是土地浪費嚴重、使用低效、耕地減少，導致糧食安全缺乏土地保障，以土地制度推動(dòng)的經(jīng)濟增長(cháng)難以持久。國家權力恰當運用乃經(jīng)濟繁榮之根本。
我們最強的比較優(yōu)勢是土地制度
中國經(jīng)濟高速發(fā)展除改革開(kāi)放主因之外，無(wú)疑是遵循了比較優(yōu)勢的發(fā)展思路。我國的比較優(yōu)勢，一般都認為是利用自身豐富的廉價(jià)勞動(dòng)力資源，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)加入全球分工鏈條，增強國際市場(chǎng)競爭力。雖然它是重要的，但不是主要的，我們最強的比較優(yōu)勢是土地制度。土地是我國稀缺資源，國際比較中我們處于劣勢，據聯(lián)合國糧農組織(FAO)提供的資料，世界耕地面積約為130.64億公頃，人均耕地面積約0.225公頃，而中國耕地面積只有12208.38萬(wàn)公頃，人均僅0.1公頃，只有世界平均水平的2/5。中國耕地面積只占世界耕地面積9.5%左右，承擔著(zhù)養活世界22%以上人口的重任，如果以中國的人均耕地面積為“1”個(gè)單位，那么印度為2.3，法國為4.2
，美國為9.3，俄羅斯為11.8，加拿大為20.4，澳大利亞為35.6。但我們用“制度”使其成為比較優(yōu)勢。我國實(shí)行的是世界市場(chǎng)經(jīng)濟國家中獨一無(wú)二的土地制度，農民集體土地只有農業(yè)用途所有權，沒(méi)有交易權，農地只有被征用之后才能進(jìn)入土地一級市場(chǎng)交易。這項制度，為經(jīng)濟發(fā)展中政府以土地積累資金，以土地替代資本打開(kāi)了通道。
一是政府低價(jià)征地高價(jià)賣(mài)地增加財政收入。2004年長(cháng)三角征地價(jià)格每公頃37至45萬(wàn)元，一級市場(chǎng)出讓價(jià)每公頃210至525萬(wàn)元，二級市場(chǎng)為每公頃1125至2250萬(wàn)元。據國土資源部財務(wù)司數據，2007年，全國土地出讓收益達萬(wàn)億元。周天勇教授稱(chēng)改革開(kāi)放以來(lái)，低價(jià)土地制度從農民手中轉移的利益大約15萬(wàn)億人民幣左右，補償農民的僅占5%。許多地方財政成土地財政，以上海為例，1988年至2005年，上海批租土地77.24萬(wàn)畝，共獲得土地出讓金9000億元，占其間上海地方財政收入90%。
二是以土地替代基礎設施建設資本。日本基礎設施建設征地費占投資90%，國際上交通基礎設施項目，征地費占投資50%至60%，中國只占3%至5%，高者不過(guò)10%，低者僅0.8%。按基礎設施建設項目征地費占投資50%計，改革開(kāi)放以來(lái)，低價(jià)土地替代公路、鐵路和城市基礎設施投資近一半。也就是說(shuō)，無(wú)土地替代資本，基礎設施建設項目只能做到一半多點(diǎn)。1984年至2005年公路建設總里程完成100萬(wàn)公里，其中近50萬(wàn)公里實(shí)際為以地換路，以每公里平均價(jià)值3000萬(wàn)元計，為12萬(wàn)億元，加上以地換鐵路、換城市基礎設施價(jià)值，不下20萬(wàn)億。
三是土地替代工業(yè)資本。工業(yè)建設占地多少，單就開(kāi)發(fā)區而言，據國土資源部2004年公布的數據，2003年全國開(kāi)發(fā)區5524個(gè)，占地面積3.51萬(wàn)平方公里(0.52億畝)，遠超過(guò)現有城鎮用地面積3.15萬(wàn)平方公里。為了GDP增長(cháng)，地方政府盡量壓低地價(jià)促成投資，甚至零地價(jià)招商引資。以每畝土地替代工業(yè)資本20萬(wàn)元計(這遠低于一般征地價(jià)與土地市場(chǎng)差價(jià))，單開(kāi)發(fā)區土就替代工業(yè)資本即達10萬(wàn)億元以上，加上非開(kāi)發(fā)區工業(yè)用地，土地替代工業(yè)資本不下15萬(wàn)億元。
如果沒(méi)有這幾十萬(wàn)億土地資本及其產(chǎn)生的乘數效應，30年的經(jīng)濟高速增長(cháng)是不能做到的。有學(xué)者將長(cháng)三角、珠三角定義為“在集體土地上長(cháng)出來(lái)的工業(yè)化和城市化”。光看輝煌而忽視土地制度，就高看了我們的優(yōu)勢和努力，輕看了我們的弱勢和不足。我們不妨和印度作個(gè)比較。
印度經(jīng)濟增長(cháng)率略遜于我國，由印度考察歸來(lái)者都說(shuō)印度基礎設施建設落后，高速公路只有一二百公里。但印度經(jīng)濟發(fā)展相當穩健，沒(méi)有投資消費失衡、內需外需失衡和二三產(chǎn)業(yè)失衡。印度好多經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展指標優(yōu)于我國，印度單位產(chǎn)值能耗比我國低40%，全民醫保，教育投入占GDP的6%，基尼系數0.33。我們更不可比的是增量資本產(chǎn)出率，即每增長(cháng)一億GDP所需幾億投資，這個(gè)指標印度是2我國是5，也就是說(shuō)印度投入2億創(chuàng )造1億GDP，我國則需要5億。若打個(gè)顛倒，印度實(shí)行中國式土地制度，我國實(shí)行印度式亦即世界市場(chǎng)經(jīng)濟國家普遍的土地制度，結果會(huì )怎樣？
如此土地制度為啥我們能用人家不能用
有人說(shuō)，中國土地制度看起來(lái)不合理，實(shí)際很管用。那么為啥人家不能用我們能用，這就是體制問(wèn)題了。
其一，計劃經(jīng)濟指導思想是國家至上，個(gè)人和集體利益服從國家利益，由此派生權力至上，權力決定權利。計劃經(jīng)濟運行機制就是權力操作，所以計劃經(jīng)濟又稱(chēng)權力經(jīng)濟。計劃經(jīng)濟權利受損最嚴重的是農民。有專(zhuān)家估算，1953年實(shí)行統購統銷(xiāo)到1978年，國家通過(guò)低價(jià)收購農產(chǎn)品提取了4000億元積累，相當于同期形成的國有工業(yè)部門(mén)固定資產(chǎn)原值的約90%，1979年我國GDP才2000億元。改革開(kāi)放，農產(chǎn)品商品化市場(chǎng)化，但土地制度由計劃經(jīng)濟延續下來(lái)，土地資源配置仍是權力操作，而不是所有者權利操作，所不同的是改革創(chuàng )造了價(jià)格雙軌制，為政府以土地獲利開(kāi)拓了空間，而受損的仍是農民。有關(guān)部門(mén)2004年調查，失地農民中，生活水平較征地前提高的不到10%，失去生活來(lái)源、生活水平降低的失地農民占60%。帶來(lái)5000萬(wàn)無(wú)崗無(wú)地無(wú)社�！叭裏o(wú)”農民。從中共十七屆三中全會(huì )《關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》提出的“改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”，可以看到解決這一問(wèn)題的一抹曙光。
其二，法治層次不同。法治就是法律之治，主旨就是限制國家權力，保障公民權利。權力的本性是無(wú)限擴張，法律的本性是對這種擴張的限制和約束。但立法狀況正如經(jīng)濟學(xué)家錢(qián)穎一所說(shuō)：“政府頒布的限制經(jīng)濟人活動(dòng)空間的法律太多，限制政府任意權力的法律太少�！薄稇椃ā芬幎ㄞr民集體具有土地所有權，所有權包括使用權、轉讓(交易)權和收益權等一束權利。實(shí)際是農民集體只有土地農業(yè)用途所有權，沒(méi)有交易權，農地只有被征用之后才能進(jìn)入土地一級市場(chǎng)交易�！稇椃ā芬幎榱斯怖嫘枰烧饔猛恋�，實(shí)際是農地轉為非農用地都要經(jīng)過(guò)征地這一關(guān)。所以說(shuō)土地制度和憲法規定的基本精神相悖，已是一個(gè)基本的憲政問(wèn)題。
其三，在我國，無(wú)論計劃經(jīng)濟還是市場(chǎng)經(jīng)濟都有濃重的“趕超”色彩。國家在國際上“趕超”，地方政府在國內“趕超”，進(jìn)行GDP比賽，且GDP政績(jì)人格化。為了“趕超”可以犧牲其他價(jià)值。關(guān)于我國土地制度，正如某學(xué)者解釋的，政府處在兩難境地，如果保護農民利益，基礎設施建設用地、企業(yè)用地和城市用地支付成本過(guò)高承受不起，會(huì )失去發(fā)展機遇。但也正如另一位學(xué)者反駁的，“反過(guò)來(lái)我們不能說(shuō)為了城市化就可以讓農民窮困潦倒！”實(shí)際上，這仍是一個(gè)國家觀(guān)念問(wèn)題，如果以公平、正義為本，對權利有尊重和敬畏之心，那么利用市場(chǎng)機制，也可以開(kāi)拓廣闊的空間。在農民集體做主、土地市場(chǎng)化基礎上，土地可租賃使用，農民年年收租金；可地價(jià)入股，農民年年分紅(現在個(gè)別地方的土地租賃和入股仍是權力操作，并未保護農民利益，不過(guò)是為突破征地限制)；用地者可向失地農民發(fā)10年20年甚至30年以上土地債券，農民年年取債息。如此，土地使用者可支付很低當期成本，獲得土地長(cháng)期使用收益。實(shí)際上，土地價(jià)值也是長(cháng)期使用中實(shí)現的，而農民失地不失生活來(lái)源。這一思路，也已見(jiàn)諸《關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》：“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權�！�
土地制度比較優(yōu)勢是靠不住的
其一，土地是我國稀缺資源，土地制度壓制價(jià)格所反映的稀缺程度，過(guò)低的用地成本、低價(jià)征地高價(jià)賣(mài)地制度，實(shí)際是用地激勵制度。我們也屢講節約用地、保護耕地，這就像壓低肉價(jià)要人們少吃肉一樣荒唐！非法圈地亂象叢生，2006年全國共發(fā)現土地違法案件13.1萬(wàn)件，2007年全國土地執法“百日行動(dòng)”發(fā)現違法用地宗數3.2萬(wàn)件。違法者和執法者都是政府部門(mén)，“執法”遏制非法圈地亦難矣。法就是激勵用地的法，合法用也做不到節約用地。2005年城市建設人均用地133平方米，美國112平方米，歐洲80多平方米。從用地產(chǎn)出率來(lái)看，2007年有關(guān)部門(mén)對我國17個(gè)城市調查，工業(yè)用地產(chǎn)出率不到發(fā)達國家20世紀80年代的2%。最高的深圳也僅占7%，截至2006年10月，全國耕地面積18.27億畝，而“十五”期間耕地凈減少9240萬(wàn)畝。是以土地資本支撐經(jīng)濟增長(cháng)還是保障糧食安全已是個(gè)問(wèn)題。目前我國糧食自給率95%，但食用油自給率只有40%。2007年進(jìn)口3082萬(wàn)噸大豆，大概需要用土地2億多畝，進(jìn)口838萬(wàn)噸植物油，至少需要用地2億畝，這兩項相當于在國外占用4億畝耕地(陳錫文)，這就是說(shuō)我國至少有4億畝耕地缺口�！斑@種土地資本支撐了經(jīng)濟增長(cháng)，大量土地消耗致物價(jià)暴漲又吞噬了經(jīng)濟增長(cháng)創(chuàng )造的財富�！�
其二，投資過(guò)熱已是經(jīng)濟頑癥，帶來(lái)各種經(jīng)濟問(wèn)題，屢調屢壓效果不彰。問(wèn)題在于，只要投資就憑空獲得一筆土地租金，投資越多獲租金越多。投資熱主要是地方政府投資熱，地方政府投資獲雙重租金。低價(jià)征地高價(jià)賣(mài)地獲得資本，又低價(jià)用地降低投資成本，以租金為后盾還易得到銀行資金支持，央行報告說(shuō)，1/3貸款是政府貸款。于是就有那么多政績(jì)工程、形象工程、標志性工程和審美工程，上百個(gè)城市要建成國際大都市。投資熱又帶動(dòng)生產(chǎn)中間產(chǎn)品的投資熱，形成GDP增長(cháng)與投資增長(cháng)循環(huán)，懼投資過(guò)熱又懼投資下降。于是也就帶來(lái)了這樣的問(wèn)題，正如東部已感覺(jué)到的：該修的路都修了，該建的樓都建了，該投的資都投了，經(jīng)濟增長(cháng)還靠什么？
其三，我國經(jīng)濟基本上是土地密集型經(jīng)濟，財富轉移多于財富創(chuàng )造，GDP增長(cháng)遠高于就業(yè)和居民收入增長(cháng)。用地多增長(cháng)快的重化工業(yè)和高速公路創(chuàng )造的就業(yè)機會(huì )很少，大馬路、大廣場(chǎng)、大綠地、大學(xué)城、會(huì )展中心和辦公大樓等用地不少，基本不創(chuàng )造就業(yè)機會(huì )和社會(huì )財富。這樣導致內需不足依賴(lài)外需，帶來(lái)外匯儲備過(guò)量、貨幣發(fā)行過(guò)多等一系列問(wèn)題。從根本上來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟發(fā)展依賴(lài)于企業(yè)家精神、技術(shù)創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)升級，而這些都沒(méi)有土地價(jià)值變現來(lái)得快。帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級的高科技產(chǎn)業(yè)、創(chuàng )造就業(yè)崗位的服務(wù)業(yè)難獲土地租金，在等量資本獲得等量利潤的社會(huì )平均利潤率的競爭中起點(diǎn)就處于劣勢。缺乏消費帶動(dòng)，缺乏企業(yè)家精神、技術(shù)創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)升級推動(dòng)的經(jīng)濟，增長(cháng)是難以持久的。
其四，現行征地制度是狹隘發(fā)展觀(guān)演化而來(lái)的。狹隘發(fā)展觀(guān)的發(fā)展就是國民生產(chǎn)總值增長(cháng)，以GDP為綱。由于制度缺失，由于發(fā)展資本短缺或資本積累趕不上GDP增長(cháng)要求，國家主導發(fā)展模式就可通過(guò)租金最大化來(lái)實(shí)現。狹隘發(fā)展觀(guān)指導的發(fā)展必然是非和諧式發(fā)展，因為必有一部分部門(mén)領(lǐng)域和一部分社會(huì )群體做出犧牲支撐發(fā)展，由此帶來(lái)經(jīng)濟結構不和諧、社會(huì )不和諧、人與自然不和諧，還有政府與公眾的不和諧。GDP持續高速增長(cháng)，經(jīng)濟社會(huì )矛盾卻越來(lái)越多，且由隱性向顯性轉化。這樣的發(fā)展是不能持續的，久之就釀成經(jīng)濟社會(huì )危機。
土地制度優(yōu)勢靠不住靠什么？我們再看印度。印度經(jīng)濟穩健發(fā)展靠的是完善的法律制度，健康的金融體系、寬松的私營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展條件。印度解禁了最為頑固的國有資本堡壘，包括電信行業(yè)、金融行業(yè)和能源行業(yè)等�！爸袊鲩L(cháng)以國家為中心，印度增長(cháng)是企業(yè)家驅動(dòng)的，在中國，國家控制的銀行發(fā)展的信貸10%給私人部門(mén)，在印度，私人企業(yè)家獲得超過(guò)80%的貸款�！�
經(jīng)濟發(fā)展靠制度、靠體制。制度，國家權力恰當運用乃經(jīng)濟繁榮之根本；體制，市場(chǎng)經(jīng)濟乃有效率之經(jīng)濟體制。比較優(yōu)勢可利用不可依賴(lài)。比較優(yōu)勢一般表現為自然稟賦，它是可變化的，或是不可無(wú)限供給的。智慧戰略是在比較優(yōu)勢掩護下變革體制，以體制優(yōu)勢替代比較優(yōu)勢。這個(gè)替代應是在比較優(yōu)勢呈強弩之末前，亦即比較優(yōu)勢成功到達頂點(diǎn)之前適時(shí)地、漸漸地中止比較優(yōu)勢運用，以原有成功保護和培植新的成功之路。原有成功走到頂點(diǎn)，就失去了培植新的成功之路的機會(huì )。就如日本人自己對經(jīng)濟停滯的總結：“如果你取得了輝煌成就，就不會(huì )輕而易舉地放棄成功的東西，隨著(zhù)事態(tài)的發(fā)展變化不作適當的調整，就只能失敗。這就是成功的悲劇”。世界上的輝煌反被輝煌誤，大抵如此。
這，是需我們警惕的。
(作者單位：河南平頂山煤業(yè)集團) |