2008年12月14日，中改院“2009’增長(cháng)與改革”形勢分析會(huì )在北京舉行。會(huì )議由中改院院長(cháng)遲福林教授主持。來(lái)自國家發(fā)展和改革委員會(huì )、財政部、國家人口和計劃生育委員會(huì )、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中央黨校、國家行政學(xué)院、北京大學(xué)、清華大學(xué)、國家開(kāi)發(fā)銀行等單位的50多名專(zhuān)家學(xué)者出席了會(huì )議。

　　一、 客觀(guān)分析金融危機背景下的改革形勢

　　與會(huì )專(zhuān)家指出，在國際金融危機背景下，寧可把我國宏觀(guān)經(jīng)濟形勢面臨的困難估計得嚴重一些，也決不能掉以輕心。與此同時(shí)，不能把我國當前的問(wèn)題簡(jiǎn)單歸結為金融危機所造成的影響。根源還在于自己內部，在于我國的發(fā)展方式存在突出缺陷，需要進(jìn)一步加快改革。
　　國際金融危機及全球經(jīng)濟衰退對我國產(chǎn)生的影響將會(huì )持續較長(cháng)時(shí)間。有專(zhuān)家認為，要客觀(guān)估計金融危機所帶來(lái)的影響。從當前形勢看，美國的次貸危機還沒(méi)有渡過(guò)“急救期”，其實(shí)體經(jīng)濟的發(fā)展態(tài)勢很可能走向“大L型”，持續較長(cháng)時(shí)間。因此，國內的準備要更充分一些。有專(zhuān)家指出，當前我國面臨的問(wèn)題是國際經(jīng)濟周期和國內經(jīng)濟周期的重合導致的經(jīng)濟下行加速。比如，今年11月的宏觀(guān)經(jīng)濟走勢都是陡降的。從國際危機對我國的影響看，現有的直接影響并不大，但是全球的經(jīng)濟衰退才剛剛開(kāi)始，必將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，并且一定不是短期的。有專(zhuān)家強調，對當前形勢的判斷存在三種錯誤傾向：一是低估國際金融危機，包括低估美國金融危機的嚴重程度，低估對我國經(jīng)濟尤其是沿海經(jīng)濟的影響；二是把當前經(jīng)濟形勢的惡化全部歸因為國際金融危機；三是把當前經(jīng)濟形勢的惡化歸因于宏觀(guān)調控。這三個(gè)傾向需要引起關(guān)注。
　　從國際經(jīng)驗看，應對金融危機需要加快改革，實(shí)現發(fā)展方式轉型。有專(zhuān)家指出，從美國大蕭條的歷史看，應對宏觀(guān)經(jīng)濟面臨的問(wèn)題，必須順利完成從生活必需品時(shí)代向耐用消費品時(shí)代的轉型，否則就會(huì )產(chǎn)生大問(wèn)題。當前，我國正處于這一關(guān)鍵轉折點(diǎn)，社會(huì )結構和社會(huì )制度都要做好充分準備。在社會(huì )結構上，需要有一半以上的人居住在城市，并且形成以中產(chǎn)階層為主的城市社會(huì )結構；在社會(huì )制度上，需要有完善的社會(huì )保障以及以月薪為代表的常規性收入的增長(cháng)。如果這些條件不具備，我國的發(fā)展方式就難以轉變。有專(zhuān)家進(jìn)一步指出，我國經(jīng)濟發(fā)展方式難以轉換的問(wèn)題在于：一是目標問(wèn)題，我們更多地是注重GDP的增長(cháng)，而不管GDP是如何增長(cháng)的；二是我們更多地是為生產(chǎn)而生產(chǎn)，沒(méi)有真正把消費作為生產(chǎn)的目標；三是政策體制偏向生產(chǎn)，忽略消費者，生產(chǎn)者主權高于消費者主權。也有專(zhuān)家認為，過(guò)去我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，關(guān)鍵在于抓住了經(jīng)濟全球化和廉價(jià)勞動(dòng)力的紅利。但這次金融危機表明，全球化紅利開(kāi)始遞減。下一個(gè)30年的發(fā)展，再僅僅依靠這兩個(gè)因素是不可能實(shí)現的，必須轉變發(fā)展方式，提高創(chuàng )新能力，才能在國際市場(chǎng)競爭中取勝。
　　要充分利用國際金融危機下“發(fā)展倒逼改革”所帶來(lái)的動(dòng)力，推進(jìn)新階段的改革。有專(zhuān)家指出，當前我國宏觀(guān)經(jīng)濟的困難暴露出在經(jīng)濟高速增長(cháng)下所掩蓋的制度性問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，必須推進(jìn)改革，把保發(fā)展、促增長(cháng)和深改革有機結合起來(lái)，尤其要防止以保增長(cháng)為名，放緩改革進(jìn)程。有專(zhuān)家認為，98年擴大內需的成功，不僅在于積極的財政政策，更重要的是推進(jìn)了相關(guān)領(lǐng)域的改革，包括深化國有企業(yè)改革、外貿體制改革、住房制度改革、國有銀行改革等。有專(zhuān)家進(jìn)一步指出，最近中央出臺的一系列政策，有助于緩解當前經(jīng)濟困難，但解決深層次問(wèn)題的關(guān)鍵仍在于推進(jìn)改革，而我國的改革似乎陷入了一個(gè)“悖論”：在經(jīng)濟形勢較好的時(shí)候，改革沒(méi)有動(dòng)力；在經(jīng)濟形勢較差的時(shí)候，忙于保增長(cháng)，無(wú)暇顧及改革。這使體制性、機制性問(wèn)題難以得到解決，并不斷積累，最終將對經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。此外，也有專(zhuān)家從當前我國面臨的社會(huì )矛盾角度分析，認為當前我國各種矛盾交織在一起。解決這些矛盾，客觀(guān)上要推進(jìn)改革，具體地，通過(guò)市場(chǎng)化改革解決經(jīng)濟領(lǐng)域矛盾；通過(guò)公共服務(wù)體制建設解決社會(huì )領(lǐng)域矛盾。

　　二、 以保增長(cháng)為目標有效推進(jìn)全面改革

　　與會(huì )專(zhuān)家認為，中央經(jīng)濟工作會(huì )議把保增長(cháng)作為工作的重點(diǎn)。要實(shí)現這一目標，必須深化改革，消除發(fā)展中的體制機制障礙。
　　以一項改革突破帶動(dòng)其他領(lǐng)域改革的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，需要推進(jìn)全面改革。有專(zhuān)家指出，我國下一步改革的任務(wù)和前30年改革的任務(wù)已經(jīng)明顯不同。過(guò)去30年改革的任務(wù)主要是在經(jīng)濟領(lǐng)域。新階段改革的任務(wù)和范圍已經(jīng)大大拓展，不僅包括經(jīng)濟體制改革，還涉及文化體制改革、政治體制改革，以及環(huán)境體制改革等，可以歸納為“奧運五環(huán)式改革”，需要較長(cháng)的時(shí)間。有專(zhuān)家進(jìn)一步指出，新階段的改革具有明確的結構性特征，一定要配套推進(jìn)。過(guò)去那種抓住突出矛盾，通過(guò)解決這個(gè)矛盾帶動(dòng)其他領(lǐng)域突破的改革方式已經(jīng)難以奏效。因此，面對結構性矛盾，需要推進(jìn)結構性的綜合配套改革，重點(diǎn)推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域改革。
　　積極推進(jìn)價(jià)格形成機制改革。有專(zhuān)家指出，價(jià)格改革不是簡(jiǎn)單的控價(jià)和調價(jià)，而是要在市場(chǎng)供求關(guān)系基礎上形成價(jià)格。在此基礎上，有專(zhuān)家強調，當前最急迫的是推進(jìn)資源價(jià)格改革，包括通過(guò)開(kāi)征燃油稅理順油價(jià)，逐步放開(kāi)理順糧食價(jià)格，完善人民幣匯率形成機制。只有市場(chǎng)化的價(jià)格形成機制，才是促進(jìn)節能降耗減排、結構優(yōu)化的杠桿，其他的調整都是短期的，都無(wú)法提供長(cháng)期的體制保障。
　　實(shí)現壟斷行業(yè)改革的新突破。有專(zhuān)家認為，明年應該著(zhù)力推進(jìn)壟斷行業(yè)改革。過(guò)去30年的經(jīng)驗表明，競爭性部門(mén)的改革相對較快，發(fā)展較好；但壟斷行業(yè)改革比較滯后，有些方面甚至沒(méi)有破題。也有專(zhuān)家指出，在這次中央擴大內需的四萬(wàn)億投入中，基礎設施占45%，其中第一位的是鐵路投資，但我國的鐵路仍然以傳統體制為主。如果不打破鐵路壟斷，引入社會(huì )資本，投入鐵路的幾萬(wàn)億資金就有可能難以得到有效利用。因此，壟斷行業(yè)改革應以鐵路的突破口。
　　拓寬財稅體制改革的思路。與會(huì )專(zhuān)家認為，財政體制改革的關(guān)鍵在于理順公共收入和調整公共支出結構。在公共收入方面，一是要推進(jìn)稅收體制改革。有專(zhuān)家指出，現在只提減稅并不妥當。稅制改革應該是既有減稅也有增稅，后者以環(huán)境稅為代表。二是債務(wù)管理體制。如果不理順地方債務(wù)管理體制，有可能引發(fā)地方債務(wù)危機。需要在適當的時(shí)候考慮放行地方債。三是收費體制。有專(zhuān)家調研發(fā)現，地方政府加大收費力度，以彌補經(jīng)濟下行導致的稅收減少，加大了企業(yè)負擔。在公共支出方面，有專(zhuān)家認為，要防止在實(shí)施積極財政政策的時(shí)候轉變公共財政思路。為此，需要繼續按照公共財政理念強力推進(jìn)改革，由過(guò)去建設性財政向公共財政轉變。此外，有專(zhuān)家也提出，應當通過(guò)財政體制改革增強基層政府提供公共服務(wù)的能力。重點(diǎn)應研究省以下政府間財政管理體制的改進(jìn)和完善辦法。
　　以放開(kāi)民間金融為重點(diǎn)推進(jìn)金融體制改革。有專(zhuān)家指出，我國中小企業(yè)資金鏈緊張根源在于它們難以從現有的銀行體系中獲得貸款，而我國民間金融發(fā)展滯后。因此，金融體制改革的成效，關(guān)鍵要看中小企業(yè)能不能貸到款。也有專(zhuān)家指出，經(jīng)驗表明，國有銀行與大型股份制銀行無(wú)法為農村提供金融服務(wù)，其根源在于控制風(fēng)險和公益性、政策性之間的內在矛盾。農村金融的出路在于發(fā)展民間金融，要放松村鎮銀行必須有國有銀行作為股東的限制，以加大農村金融供給。對于政策性銀行改革的問(wèn)題，有專(zhuān)家提出，國家的戰略往往需要政策性金融的支持。當前的經(jīng)濟形勢正是政策性金融發(fā)揮作用的時(shí)候，現在把它們商業(yè)化，難以達到當初設立的目的。

　　三、 把擴大內需、調整結構作為新階段改革的重點(diǎn)

　　與會(huì )專(zhuān)家認為，保增長(cháng)的重點(diǎn)是擴大內需，尤其是刺激消費需求。為此，需要加快財政支出結構和投資結構調整，有效啟動(dòng)居民消費。
　　防止以新的過(guò)剩產(chǎn)能治理現有過(guò)剩產(chǎn)能。有專(zhuān)家指出，近年我國經(jīng)濟增長(cháng)速度過(guò)快，超出了可承受范圍，積累了很多問(wèn)題，尤其是產(chǎn)能過(guò)剩。那么，如何繼續保持經(jīng)濟增長(cháng)？有專(zhuān)家指出，一方面，要保持GDP增長(cháng)并不難，難的是在保持增長(cháng)的同時(shí)轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，調整結構，節能減排，并改善民生；另一方面，要擴大投資需求并不難，難的是擴大消費需求。也有專(zhuān)家指出，近年我國消費率不斷降低，使宏觀(guān)經(jīng)濟更加依賴(lài)于投資與出口。前者導致投資膨脹和產(chǎn)能過(guò)剩，后者導致我國經(jīng)濟經(jīng)不起任何的外部沖擊。更重要的是，消費率持續走低使物質(zhì)資本積累遠遠高于人力資本積累，經(jīng)濟發(fā)展所需的人力資源日益枯竭。
　　把刺激消費作為保持經(jīng)濟增長(cháng)的關(guān)鍵。有專(zhuān)家認為，保持經(jīng)濟持續較快增長(cháng)，關(guān)鍵在于擴大消費。有專(zhuān)家提出，要盡快實(shí)施積極的消費政策，擴大消費總量，縮小消費差距，保障消費安全。同時(shí)，要防止新的兩個(gè)比重下降(即居民收入占國民收入的比重、勞動(dòng)報酬占初次分配的比重)。有專(zhuān)家強調，擴大消費需要下大力氣，推進(jìn)一系列的改革措施，包括國民收入分配結構的調整，財政支出結構的調整等。也有專(zhuān)家指出，加大社會(huì )領(lǐng)域的投資是美國走出大蕭條的基本經(jīng)驗。一是要加大以工供賑的社會(huì )救濟，這既可以保障社會(huì )的生存底線(xiàn)，又可以為社會(huì )底層創(chuàng )造就業(yè)機會(huì )；二是發(fā)揮工會(huì )作用，協(xié)調勞資關(guān)系，為擴大中產(chǎn)階層奠定基礎；三是出臺相應的法律制度，完善社會(huì )保障和社會(huì )福利。這些措施將真正拉動(dòng)消費，創(chuàng )造走出危機的條件。
　　在此基礎上，有專(zhuān)家提出刺激消費的目標，認為，如果未來(lái)3～5年內，我國的居民消費率能從當前的38%提高到48%，經(jīng)濟形勢將會(huì )大有改觀(guān)。這意味著(zhù)我國每年的消費需求將增長(cháng)5000億左右。也有專(zhuān)家指出，要實(shí)現刺激消費的目標，關(guān)鍵在于建立普惠全民的基本公共服務(wù)體系。從現實(shí)情況看，刺激的重點(diǎn)應該是低收入群體而不是中等收入群體。也有專(zhuān)家指出，以農村養老保險為例，如果按照一年600元的標準，占財政支出的1%；按1200元標準，占財政支出2%。再以更寬的最基本公共服務(wù)口徑為例，如果從現在開(kāi)始每年增加1～1.4個(gè)百分點(diǎn)，一年就是5000到6000億。這是拉動(dòng)消費最大的動(dòng)力。
　　短期內不僅要著(zhù)力擴大投資，更要重視調整投資結構。有專(zhuān)家認為，今年我國的投資下降非常厲害，這是導致經(jīng)濟下滑的重要因素。因此，保增長(cháng)的重點(diǎn)和難點(diǎn)是擴大投資。但與此同時(shí)要高度重視投資結構，不能再繼續投資于競爭性領(lǐng)域，需要向民生領(lǐng)域傾斜。例如，改善學(xué)校辦學(xué)條件，加大對醫院的投資等。也有專(zhuān)家指出，當前的擴大投資有助于保持經(jīng)濟增長(cháng)，但要防止三個(gè)問(wèn)題：一是防止形成新的“三高”；二是防止壟斷行業(yè)的進(jìn)一步固化；三是防止投入民生的資金利用效率低下。有專(zhuān)家提出，絕對不能簡(jiǎn)單地把10年前擴大內需的辦法搬到現在使用，當前應采取措施積極擴大消費性投資。凡有利于縮小消費差距和保障消費安全的投資，可以擴大；凡與此無(wú)關(guān)甚至起反作用的投資，堅決不能上。

　　四、 重點(diǎn)在于推進(jìn)政府改革

　　與會(huì )專(zhuān)家認為，我國正處在經(jīng)濟轉軌、社會(huì )轉型的關(guān)鍵時(shí)期，擴大內需、保持經(jīng)濟平衡較快增長(cháng)、推進(jìn)全面改革，都在很大程度上取決于政府轉型的進(jìn)程和實(shí)際效果。
　　政府改革成為新階段推進(jìn)全面改革的重點(diǎn)。有專(zhuān)家指出，當前的許多問(wèn)題都直接與政府改革滯后相關(guān)。例如，有人把地方政府行為(如大干快上，舉債投資等)歸結為財政體制改革，但事實(shí)上財政體制也是受制于行政管理體制。也有專(zhuān)家進(jìn)一步補充，無(wú)論是市場(chǎng)化改革、社會(huì )管理體制改革，還是政治體制改革都依賴(lài)于政府轉型。具體地說(shuō)，一是市場(chǎng)化改革依賴(lài)于政府轉型。只有通過(guò)政府轉型才能使市場(chǎng)在更大程度上發(fā)揮基礎性作用。二是社會(huì )管理體制改革依賴(lài)于政府轉型進(jìn)程。實(shí)現基本公共服務(wù)均等化確實(shí)有一個(gè)財力問(wèn)題，但更重要是確立政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導作用。三是政治體制改革在一定程度上要以政府轉型為基礎和突破口。把政府轉型的問(wèn)題解決好，公共治理結構建立起來(lái)，就能實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)政治體制改革。
　　控制行政成本，轉變政府職能是政府改革的核心。有專(zhuān)家指出，短期內政府改革的目標是控制行政開(kāi)支，減少收費規模，建議人大出臺硬指標。比如，行政支出占財政總支出的比重不能超過(guò)某一紅線(xiàn)。也有專(zhuān)家認為，當前行政體制改革的重點(diǎn)不是扁平化，而是理順上下級政府之間、部門(mén)之間的關(guān)系。
　　明確區分政府干預與政府監管，有效發(fā)揮政府作用。有專(zhuān)家指出，在特定的情況下政府干預是必要的，但是這種干預不能長(cháng)期化、制度化，不能等同于政府監管，尤其要有效處理宏觀(guān)調控中的政府與市場(chǎng)關(guān)系。一是宏觀(guān)調控很重要，但市場(chǎng)經(jīng)濟中并不是所有的領(lǐng)域都要宏觀(guān)調控。二是市場(chǎng)配置資源的主體是市場(chǎng)而不是政府。三是尤其要防止政府沒(méi)有用市場(chǎng)經(jīng)濟的方法調控，反而用計劃經(jīng)濟的方法調控。也有專(zhuān)家指出，在經(jīng)濟轉軌、社會(huì )轉型中，政府的主導作用極其明顯。從30年改革歷程看，政府作用取決于政府角色的正確定位，而這種角色的正確定位是在轉型過(guò)程中實(shí)現的。一是改革開(kāi)放之初政府是市場(chǎng)的培育者，是市場(chǎng)的孵化器；當市場(chǎng)體系初步建立起來(lái)后，政府就要逐步退出來(lái)，成為市場(chǎng)的監管者，“裁判員不能再當運動(dòng)員”。二是在企業(yè)主體沒(méi)有形成的時(shí)候，政府是經(jīng)濟建設的主體，投資的主體；但在企業(yè)主體形成后，政府應當從投資建設的主體中解脫出來(lái)，為企業(yè)提供經(jīng)濟性公共服務(wù)。三是從以GDP為中心到以人的發(fā)展為中心的轉變，是能不能實(shí)現可持續發(fā)展，能不能轉變發(fā)展方式的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。

　　五、 把握有利時(shí)機和條件，積極主動(dòng)推進(jìn)改革

　　與會(huì )專(zhuān)家指出，當前我國面臨比較好的改革形勢，為此要加快制定改革規劃，確定新階段的改革思路，并且建立高層次的改革協(xié)調機構，實(shí)現改革在關(guān)鍵領(lǐng)域和核心環(huán)節的新突破。
　　當前改革面臨比較好的時(shí)機和條件，必須及時(shí)推進(jìn)。有專(zhuān)家認為，年初認為改革形勢比較困難，但還是推進(jìn)了一些改革。目前國際環(huán)境變化又為我們提供了一次重要的時(shí)機。例如，前兩年資源價(jià)格改革沒(méi)有抓住機遇，在兩位數高增長(cháng)的時(shí)候沒(méi)有推出實(shí)質(zhì)性的資源價(jià)格改革，滿(mǎn)足于“高增長(cháng)、低通脹”的黃金組合�，F在國際油價(jià)的下降使再次面臨這樣的好時(shí)機，一定要抓住機遇，堅定不移地推進(jìn)改革。有專(zhuān)家認為，推進(jìn)改革需要有兩個(gè)動(dòng)因：一是客觀(guān)壓力，當前經(jīng)濟形勢所帶來(lái)的巨大壓力已經(jīng)為改革提供了動(dòng)力；二是戰略眼光，目前中央對改革的判斷非常清楚，具有前瞻性。因此，要及時(shí)推進(jìn)各項改革，“小壓力的時(shí)候干中事，中壓力的時(shí)候干大事”。只有這樣，才能克服危機，拉動(dòng)內需。
　　推進(jìn)新階段的全面改革要有清晰的思路，不能“小打小鬧”。有專(zhuān)家指出，在目前我國實(shí)體經(jīng)濟受到國際金融危機影響的情況下，尤其要防止大的誤判和戰略失誤。從改革面臨的問(wèn)題和阻力看，僅從經(jīng)濟層面思考難以保住經(jīng)濟增長(cháng)，即使保住了經(jīng)濟的基本增長(cháng)，如果沒(méi)有解決社會(huì )問(wèn)題，我們仍將面臨非常大的危機。因此，推進(jìn)改革一定要有整體性戰略，不能就經(jīng)濟問(wèn)題談經(jīng)濟問(wèn)題。也有專(zhuān)家認為，推進(jìn)改革要有清晰的思路、明確的想法，在這個(gè)基礎上達成統一認識。如果沒(méi)有這個(gè)大思路，目前保持經(jīng)濟增長(cháng)不可避免地將陷入高成本、高耗能、重復性投資的困境。即使走出了危機，遺留下來(lái)的問(wèn)題也非常多。
　　建立高層次的改革協(xié)調機構。與會(huì )專(zhuān)家一致認為，新階段推進(jìn)改革，建立改革協(xié)調機制的重要性凸顯。目前大部分的改革都是部門(mén)主導的改革，在部門(mén)利益的影響下很難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，即便出臺了一個(gè)跨部門(mén)的改革方案，也是部門(mén)意見(jiàn)的大拼盤(pán)。有專(zhuān)家進(jìn)一步指出，這個(gè)中立性機構要做三件事：一是提出問(wèn)題，二是研究分析，三是提交解決方案。