提要

　　目前，保增長(cháng)，擴大內需，加大基礎設施建設力度，防止經(jīng)濟繼續下滑，已成宏觀(guān)經(jīng)濟政策的主調。面對中央4萬(wàn)億的投資計劃，各地都在奮力拼搶?zhuān)�上報的投資規模大大超過(guò)中央的盤(pán)子。這種競相攀比擴大投資規模大搞基礎設施建設的現象，不能不令人有所擔憂(yōu)。在實(shí)際工作中如何按照優(yōu)化結構，提高質(zhì)量的要求，防止盲目擴張和重復建設，把加強基礎設施建設這項工作做好，還有一些基本理論和政策問(wèn)題尚需思量。本文的基本觀(guān)點(diǎn)是基礎設施建設必須堅持均衡論。

　　基礎設施部門(mén)不能脫離開(kāi)直接生產(chǎn)部門(mén)而孤立發(fā)展�；�礎設施部門(mén)和直接生產(chǎn)部門(mén)之間的關(guān)系問(wèn)題，是社會(huì )經(jīng)濟生活中最重要的比例關(guān)系之一。直接生產(chǎn)部門(mén)主要是指直接生產(chǎn)工農業(yè)產(chǎn)品和勞務(wù)產(chǎn)品的部門(mén)，而基礎設施部門(mén)則是指為一切生產(chǎn)部門(mén)和社會(huì )生活提供公共用品和必要服務(wù)的行業(yè)。包括各種水陸空交通、港口、電訊、郵政、電力、能源、大的水利工程、工業(yè)用水等�；�礎設施部門(mén)與直接生產(chǎn)部門(mén)之間的關(guān)系，究竟應該是一種非均衡發(fā)展關(guān)系.還是一種均衡發(fā)展關(guān)系，有必要認真研究一下。

　　一、“壓力論”和“誘發(fā)論”都有片面性

　　長(cháng)期以來(lái).我國在理論和實(shí)踐上是遵循非均衡發(fā)展的邏輯行事的。這種邏輯可用有的學(xué)者早已描述過(guò)的“壓力論”和“誘發(fā)論”來(lái)加以概括。(楊叔進(jìn)：《經(jīng)濟發(fā)展的理論與策略》，江蘇人民出版社1983年版。)持“壓力論”觀(guān)點(diǎn)的人認為.應該優(yōu)先發(fā)展直接生產(chǎn)部門(mén)，等到這類(lèi)生產(chǎn)部門(mén)發(fā)展到一定程度，對基礎設施部門(mén)產(chǎn)生“壓力”時(shí)，再發(fā)展基礎設施部門(mén)。在上個(gè)世紀80年代以前很長(cháng)的一段時(shí)間里，我國片面發(fā)展加工工業(yè)，基礎設施建設嚴重滯后，形成諸多瓶頸制約，與這種“壓力論”指導思想不無(wú)關(guān)系。持“誘發(fā)論”觀(guān)點(diǎn)的人認為，應該優(yōu)先發(fā)展基礎設施部門(mén)，有了它，就會(huì )“誘發(fā)”直接生產(chǎn)部門(mén)的建立。這種“誘發(fā)論”在近些年來(lái)似乎很有市場(chǎng)。例如，上個(gè)世紀90年代以來(lái)，有些地方濫建開(kāi)發(fā)區，大搞“七通一平”，聲稱(chēng)“筑巢引鳳”就是一例。另外，在反周期的經(jīng)濟擴張背景下，很不適當地宣稱(chēng)大規模修路的作用和好處，亦是欠妥當的。1998年和當前的擴張舉措就有這種傾向。
　　現在看來(lái)，這兩種觀(guān)點(diǎn)都是片面的�！罢T發(fā)論”的結果必然是大量資金投放到基礎設施部門(mén)，這就可能造成大量的閑置公共用品。直接生產(chǎn)部門(mén)由于相對落后而不能充分利用這些服務(wù)能力。在直接生產(chǎn)部門(mén)發(fā)展起來(lái)之前，這種情況至少要持續一段時(shí)間，在經(jīng)濟上會(huì )造成很大損失。例如，在運輸量還沒(méi)有達到有必要建造一條公路之前，就把公路建好，結果很少使用，也得不到足夠的維修保養。這種閑置服務(wù)能力顯然是資源的浪費。如果把這些資源用于其它產(chǎn)業(yè)，可能發(fā)揮更大的效益�！皦毫φ摗币彩遣豢扇〉�。因為基礎設施項目一般都是大型工程，建成需要相當長(cháng)時(shí)間。例如電力投資，至少要兩三年才能見(jiàn)效，大的水力發(fā)電站建成需要五至七年，甚至十幾年才行。如果一定要等到直接生產(chǎn)部門(mén)對這類(lèi)需求產(chǎn)生很大“壓力”時(shí)再來(lái)興建，那就已經(jīng)晚了，不管采取什么補救措施，都會(huì )造成很大的浪費。例如，由于電力不足，工廠(chǎng)停工停產(chǎn)；交通緊張，貨物不能及時(shí)運到使用地點(diǎn)，一時(shí)又無(wú)法改變這種狀況。
　　總之，“壓力論”主張優(yōu)先發(fā)展直接生產(chǎn)部門(mén)，“誘發(fā)論”主張優(yōu)先發(fā)展基礎設施部門(mén)，其結果都是造成兩部門(mén)之間的非均衡發(fā)展，導致部分生產(chǎn)能力和公共設施的閑置和浪費，因而是不可取的。

　　二、兩部門(mén)均衡發(fā)展原則不可違背

　　為了減少經(jīng)濟損失，取得較好的經(jīng)濟效益，處理兩部門(mén)的比例關(guān)系應當堅持均衡發(fā)展的原則。所謂均衡發(fā)展，其含義主要是，基礎設施部門(mén)與直接生產(chǎn)部門(mén)互相適應，互為條件，基礎設施部門(mén)能為直接生產(chǎn)部門(mén)提供良好的服務(wù)和保障，直接生產(chǎn)部門(mén)的發(fā)展要充分考慮到基礎設施的承受能力。使二者的生產(chǎn)能力都得到最大限度的發(fā)揮。要貫徹均衡發(fā)展的原則，必須不斷地從動(dòng)態(tài)上正確估價(jià)這兩個(gè)部門(mén)的發(fā)展情況，對各種項目的投資計劃及時(shí)進(jìn)行調整，使單項投資計劃符合兩部門(mén)均衡發(fā)展的總體要求。
　　這里關(guān)鍵的問(wèn)題，主要是根據直接生產(chǎn)活動(dòng)的預期增長(cháng)或計劃增長(cháng)情況，對交通運輸、動(dòng)力和其它基礎設施的未來(lái)需求進(jìn)行預測。這種預測越科學(xué)，越符合實(shí)際，實(shí)現均衡發(fā)展的可能性就越大。以電力為例，某一經(jīng)濟區對電力的需求是逐漸增加的，增加的幅度取決于直接生產(chǎn)部門(mén)的發(fā)展情況。直接生產(chǎn)部門(mén)的投資越多，對動(dòng)力的需求越大，需要增加的電力生產(chǎn)的幅度也就越大。因此，建電廠(chǎng)或電站必須預測對電力的需求。
　　這種預測不能停留在某一時(shí)點(diǎn)上，必須對一系列時(shí)點(diǎn)作出系統估價(jià)。這就是說(shuō)，要有長(cháng)遠打算，預測到10年、20年后對電力的需求大致要增加到什么程度，然后計劃電廠(chǎng)、電站的建設。每隔幾年有幾個(gè)電廠(chǎng)、電站建成才能適應需要。對電力消費的預測，可以根據電力消費的構成，分析居民戶(hù)、工業(yè)、運輸、農業(yè)的投資和發(fā)展情況，并且估計到將來(lái)對電力的需求彈性，從而確定不同時(shí)期電力部門(mén)的發(fā)展速度。這樣，就有可能作出一個(gè)比較符合實(shí)際的電力發(fā)展規劃。這種方法，原則上也適用于交通、電訊、郵政等基礎設施部門(mén)。
　　為了較好地實(shí)現兩部門(mén)的均衡發(fā)展，必須根據它們很不相同的建設周期把握投資的節奏和規模。一般來(lái)說(shuō)，直接生產(chǎn)部門(mén)的建設周期相對要短些，而基礎設施部門(mén)多半需要較長(cháng)的孕育期，而且需要大量投資，投資的回收期也很長(cháng)。因此，在發(fā)展基礎設施部門(mén)時(shí)，必須有戰略眼光，制定長(cháng)遠規劃，根據不同時(shí)期和階段社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的需要，有計劃有步驟地進(jìn)行投資和建設。如果在經(jīng)濟發(fā)展中不能正確處理兩部門(mén)比例關(guān)系，就會(huì )帶來(lái)一系列嚴重后果。相反，如果基礎設施部門(mén)的發(fā)展超過(guò)了實(shí)際經(jīng)濟需要，也會(huì )造成很大浪費。

　　三、重點(diǎn)是解決基礎設施相對短缺和結構性短缺問(wèn)題

　　我國基礎設施全面短缺的狀態(tài)一直持續了二十多年，直到進(jìn)入上個(gè)世紀九十年代以后，才逐步有所緩解。在九十年代初期以前，貨運不暢，交通擁擠，拉閘限電，“停三開(kāi)四”，通訊閉塞，水利失修等現象到處可見(jiàn)�；�礎設施的所有部門(mén)幾乎無(wú)一例外地都不能滿(mǎn)足社會(huì )發(fā)展的需要。不僅在經(jīng)濟擴張時(shí)期是這樣，就是在經(jīng)濟收縮時(shí)期，也仍然如此。但是進(jìn)入九十年代以后，情況有了很大改變，基礎設施已經(jīng)不再全面短缺，在許多領(lǐng)域出現了相對過(guò)剩。鐵路有許多區段的運輸能力閑置而安排不出去，港口互爭客戶(hù)以避免吞吐能力的閑置和浪費，航空公司的機票“打折”大戰有時(shí)幾乎達到白熱化程度，有些電網(wǎng)的供電能力已經(jīng)超過(guò)了實(shí)際需要，居民安裝電話(huà)不再需要排隊等候。
　　所有這些情況提供的信息表明，基礎設施全面短缺的時(shí)代已經(jīng)結束了，我們現在和將來(lái)所面臨的問(wèn)題是如何解決基礎設施的相對短缺和結構性短缺的問(wèn)題。處理全面短缺和處理結構性短缺的思路和方法是不一樣的。在全面短缺背景下，投資領(lǐng)域和投資項目的選擇相對來(lái)說(shuō)是不很重要的。因為無(wú)論把有限的資本投向哪里，都會(huì )取得明顯的直接投資效益和外部效應。而在結構性短缺背景下，投資領(lǐng)域和投資項目的選擇既是一件非常重要的事情，也是一件頗費思量的事情。如果投資領(lǐng)域不當，項目選擇不合理，就不能取得預期的投資效果，而且可能造成巨大浪費。
　　在結構性短缺背景下，進(jìn)行基礎設施建設必須突出重點(diǎn)，有所選擇，把填補短線(xiàn)放在首要位置。所謂短線(xiàn)，既包括現期短線(xiàn)，也應包括預期短線(xiàn)�，F期短線(xiàn)是指那些現在就已經(jīng)不能滿(mǎn)足社會(huì )需要而明顯滯后的基礎設施部門(mén)、環(huán)節和項目。預期短線(xiàn)則是指那些暫時(shí)能夠滿(mǎn)足需要，但是隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展和進(jìn)步，或短或長(cháng)的一段時(shí)間之后便不能滿(mǎn)足社會(huì )需要的基礎設施產(chǎn)業(yè)。由于基礎設施項目建設周期長(cháng)，在短缺沒(méi)有發(fā)生之前適宜的時(shí)間內就必須做好填補短缺的準備。
　　基礎設施建設填補短線(xiàn)，在具體決策時(shí)應慎重做出如下幾種選擇。一是行業(yè)選擇。有的行業(yè)發(fā)展到一定程度后，逐步接近成熟期，其供給能力基本能夠滿(mǎn)足社會(huì )現期和預期需要，就不宜再實(shí)行全面擴張政策，而應控制規模，重在提高運行質(zhì)量上下功夫。二是區域選擇�；�礎設施建設的區域布局，要把因地制宜發(fā)揮區域優(yōu)勢與縮小區域差距兩個(gè)目標有機結合起來(lái)�；�礎設施投資適當地向中西部欠發(fā)達地區傾斜，這在一段時(shí)間里是可以理解的。但一定要把握好傾斜的度。要充分考慮那里直接生產(chǎn)部門(mén)的實(shí)際需要。脫離實(shí)際需要的過(guò)度投資只能造成閑置和浪費，而不能幫助那里加快發(fā)展。
　　發(fā)達地區由于直接生產(chǎn)部門(mén)發(fā)展快，因此對基礎設施部門(mén)也會(huì )產(chǎn)生新的需求，對這種客觀(guān)需求不能人為地加以抑制。三是項目選擇。加強基礎設施薄弱環(huán)節的建設，最終要落實(shí)到項目選擇上。對投資的部位和環(huán)節要進(jìn)行細化論證，保證把有限的資金用到刀刃上。比如電力部門(mén)，有些地區不是電站少，發(fā)電量不夠，而是電網(wǎng)老化，設備陳舊，影響了安全有效供電。對于這樣的地區，對電網(wǎng)進(jìn)行更新改造則是當務(wù)之急。另外，在項目選擇上，應優(yōu)先考慮那些尚未完工的在建項目和前期論證理由充分的項目。要堅決遏制盲目上馬項目和拍腦袋工程。

　　四、面向未來(lái)的超前發(fā)展當有限度

　　由于基礎設施項目建設周期長(cháng)，在很多情況下不能等到實(shí)際需求壓力已經(jīng)很大時(shí)才開(kāi)工建設，必須未雨綢繆，提前做好準備�；�礎設施的這種超前發(fā)展，只要提前量適宜，與潛在需求基本相吻合，就不違背兩部門(mén)均衡發(fā)展原則。因為我們所說(shuō)的均衡發(fā)展，是一種積極的動(dòng)態(tài)均衡，而不是消極的靜態(tài)均衡。
　　但是，基礎設施項目的超前發(fā)展，是否應有合理的限度呢？回答是肯定的。如果超過(guò)了財力、物力、人力的承受極限，超過(guò)了直接生產(chǎn)部門(mén)的潛在需求，這種超前發(fā)展就是不合理的。據庫茲涅茨估計，在世界的許多國家中，交通運輸服務(wù)在國民生產(chǎn)總值中所占的比例，是隨人均收入水平而異的。在戰后年代，低收入國家為4.4%，中等收入國家為7.4%，高收入國家為9.7%。(庫茲涅茨：《經(jīng)濟增長(cháng)六講》，第43～4 7頁(yè)，約翰·霍普金斯大學(xué)1959年版。)國家或地區的經(jīng)濟發(fā)展水平越高，綜合經(jīng)濟實(shí)力越強，越有可能拿出更多的錢(qián)去加強基礎設施建設。我國在一窮二白的基礎上起步搞工業(yè)化建設，其初始階段必然把有限的資金更多地投向周期短見(jiàn)效快的直接生產(chǎn)部門(mén)，寧肯忍受基礎設施短缺的煎熬。這是不得已而為之。
　　經(jīng)過(guò)三十年的改革開(kāi)放和高速發(fā)展，我國的經(jīng)濟實(shí)力有了很大增強，目前又有很多閑置生產(chǎn)要素未發(fā)揮作用，這就為大規模改善基礎設施狀況提供了機遇和可能。但是，我們也必須清醒地看到，我國的財政狀況并不是很理想，盡管每年財政收入都有大幅增長(cháng)，但增加支出的壓力也越來(lái)越大，目前又出現了經(jīng)濟下滑、財政減收的情況，財政赤字和舉債規�？隙〞�(huì )越來(lái)越大。因此，政府拿不出更多的錢(qián)來(lái)搞基礎設施建設。目前所擬定的大規�；�礎設施投資計劃，恐怕主要是通過(guò)增發(fā)國債來(lái)籌集資金的。一旦大批項目開(kāi)工，其后續資金需求將形成強大壓力，在若干年內都不是一件輕松的事情。因此，我們切不可以認為敞開(kāi)口子搞基礎設施建設是件很容易的事情。前幾年，有的地方在“要想富，先修路”的口號下，不切實(shí)際地大搞公路建設，搞得地方財力枯竭，債臺高筑，民怨沸騰，實(shí)不可取。我們應當記住這樣的教訓。
　　有人認為基礎設施只要建起來(lái)，總會(huì )有用，即使現在不用或用得少，將來(lái)也會(huì )大有用場(chǎng)。還有的人把基礎設施項目對地區經(jīng)濟發(fā)展的牽動(dòng)作用描寫(xiě)得過(guò)于理想化。某某公路一旦修通，就會(huì )形成幾個(gè)什么“經(jīng)濟帶”，建成多少個(gè)“開(kāi)發(fā)小區”，隨之財源滾滾而來(lái)。其實(shí)。哪有這么簡(jiǎn)單的事�；�礎設施建起來(lái)之后，能不能有效帶動(dòng)當地經(jīng)濟發(fā)展，起碼要受到以下三個(gè)條件的制約。一是資源潛能怎么樣。路修通了，電也有了，能不能生產(chǎn)出有競爭力的產(chǎn)品，還要看資源狀況。如果資源匱乏，沒(méi)有開(kāi)采和利用價(jià)值，難以找到依賴(lài)資源優(yōu)勢的開(kāi)發(fā)項目，還是形不成有效產(chǎn)出。二是市場(chǎng)前景怎么樣。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)出來(lái)的東西只有賣(mài)掉才有效益。雖然憑借已有的基礎設施和當地資源能夠生產(chǎn)出一些產(chǎn)品，但這些產(chǎn)品技術(shù)性能和成本控制是否處于先進(jìn)地位，是否能夠占有市場(chǎng)份額，則是“驚險的一跳”。如果這一“跳”不成功，還是要摔個(gè)半昏。三是人文環(huán)境怎么樣。經(jīng)濟發(fā)展離不開(kāi)基礎設施這樣的硬件建設，同時(shí)也離不開(kāi)人文環(huán)境這樣的軟件建設。如果有了硬件而無(wú)軟件，比如文化落后，勞動(dòng)力素質(zhì)低下，管理和技術(shù)人才缺乏，辦事效率低，社會(huì )風(fēng)氣不正，即使筑好了“巢”，也不會(huì )引來(lái)“鳳凰”。前些年濫建開(kāi)發(fā)區，盲目投資造成巨大浪費的教訓，我們應當牢牢記取。
　　總而言之，基礎設施的超前發(fā)展不是無(wú)條件的，而是有限度的，不能憑浪漫的想象去描繪基礎設施對經(jīng)濟增長(cháng)的牽動(dòng)作用，要對當地資源優(yōu)勢、市場(chǎng)競爭力、人文環(huán)境等因素綜合加以分析論證，科學(xué)地確定基礎設施投資的規模和節奏。

(作者單位：中共大連市委黨校)