放行地方債開(kāi)始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性程序階段。17日召開(kāi)的十一屆全國人大常委會(huì )第十八次委員長(cháng)會(huì )議，聽(tīng)取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》有關(guān)情況的匯報�，F在，有關(guān)地方政府債券發(fā)行的操作性文件已發(fā)給地方討論，省級政府和計劃單列市已開(kāi)始酌情上報發(fā)債規模。

　　新制度吸取了過(guò)往教訓

　　需求會(huì )創(chuàng )造自己的供給。當前，放行地方債勢在必行，這種必要性已壓過(guò)了制度配套上的不完善。在成熟經(jīng)濟體，地方債券的規模甚至超過(guò)國債規模；但在我國，發(fā)行地方債還不是一個(gè)常規性的制度安排，更多地是一項臨時(shí)性的救市舉措。即便謹慎如此，在地方債發(fā)行上，仍然是教訓多于經(jīng)驗。
　　正確評價(jià)這次發(fā)行地方債的效果，一個(gè)合適的參照系就是看是否解決了此前發(fā)債中的問(wèn)題。筆者的初步結論是，這次發(fā)債在現有的分稅制和《預算法》框架中較好地完善了中央代發(fā)地方債的程序，但無(wú)法形成一個(gè)長(cháng)效機制。
　　中央代地方發(fā)債的關(guān)鍵在于如何硬化地方政府的財政約束，使其成為地方債權利和義務(wù)的完整承擔主體。在這一點(diǎn)上我們是有過(guò)教訓的。1998年亞洲金融危機期間，我國曾通過(guò)發(fā)行1080億元長(cháng)期建設國債并轉貸給地方的方式，增加地方政府財力。轉貸是一種特殊處理方式，是指中央政府發(fā)行國債籌資，再通過(guò)商業(yè)銀行以高于國債的利率貸給地方政府，由地方逐年歸還。轉貸資金不體現在赤字上。但如果是代發(fā)，就會(huì )有系列權責利明確的配套規定出臺，地方政府將會(huì )明確為償債主體。但其后轉貸資金的償還情況并不理想，一些財力薄弱的省份無(wú)力歸還，最終由中央財政兜底。

　　新制度有三大改進(jìn)

　　此次發(fā)行地方債在兩方面進(jìn)行了重大改進(jìn)。首先，兩次發(fā)行地方債的最大不同在于由當年的“轉貸”變成了“代發(fā)”，將地方債的權責更好地聯(lián)系在了一起。具體做法是地方債由財政部代理發(fā)行，地方政府債券被冠以“財政部代發(fā)XX年XX省政府債券（XX期）”的稱(chēng)謂，支付發(fā)行費也由財政部代辦；地方政府承擔還本付息責任，按期繳送至財政部的專(zhuān)戶(hù)，然后由財政部代為償還，未及時(shí)向財政部上交本息、發(fā)行費等資金的，在年度結算時(shí)，財政部與地方財政結算時(shí)如數扣繳，并處以罰息。理論上，債券發(fā)行主體已是各個(gè)地方政府，償還債券的資金保障在于地方財政收入，違約責任也將由地方政府承擔。這一點(diǎn)使得地方按時(shí)還本付息更具可操作性。
　　其次，增加了限制風(fēng)險的措施。中央據悉，此次地方債的額度分配原則，將主要依據地方政府的財政收入和償還能力。最后將中央和地方項目的配套需求、地方償還能力作為分配的依據。另一方面，嚴管資金使用方向，避免用于經(jīng)常性開(kāi)支。地方政府債券籌集資金須納入地方財政預算管理，由地方人大審核、監督。
　　此外，從發(fā)行規模上看，2000億元的規模對解決地方財力匱乏能起到一定補充作用。中央政府出臺4萬(wàn)億元的經(jīng)濟刺激計劃，對地方政府的資金配套能力提出了挑戰。據有關(guān)部門(mén)測算，2009年地方政府的資金配套任務(wù)將達6000億元，而其配套能力只有3000億元，缺口達3000億元。在這種情況下，地方政府對放行地方債的積極性很高，因為面臨著(zhù)嚴重的資金缺口。

　　解決地方財政困境要長(cháng)效機制

　　綜上所述，這次地方債發(fā)行有望彌補上世紀發(fā)債時(shí)的種種弊端，但這些改進(jìn)只是在現有框架中做出的。這些改進(jìn)應該能夠保障發(fā)行地方債作為一項臨時(shí)性措施發(fā)揮作用，但卻無(wú)法形成一個(gè)長(cháng)效機制以解決當前地方的財政困境。
　　還是讓我們回到地方不能發(fā)債的根源。然而現行財政體制，未能解決地方政府尤其縣鄉的財政困境。我國的分權體制并不徹底，尤其是在省級以下不按劃分稅基模式，而依照討價(jià)還價(jià)的包干與分成模式處理省以下四個(gè)層級的體制關(guān)系，造成“事權重心下移，財權重心上移”。這種體制安排下，地方政府很難成為一個(gè)負責任的政府，也就是說(shuō)，地方財政無(wú)法真正硬化。有研究報告顯示，我國各級地方政府承擔的債務(wù)保守估計在4萬(wàn)億左右。顯然，部分地方政府的財政并不符合穩健性原則，負債程度甚至觸及了破產(chǎn)線(xiàn)。這是地方政府還無(wú)法對自己行為負責的證據。這其中有多種原因，上面提到的財政體制上問(wèn)題顯然是其中之一。如果因為體制安排上的錯配，地方財政“負擔”沒(méi)有對應的稅收支撐，地方政府就有了不對自己負債負責的借口。
　　這樣看來(lái)，禁止地方發(fā)債的制度安排，反映了中央對于地方財政權力失去約束的隱憂(yōu)（地方政府出于自身利益考量，無(wú)限擴大支出的偏好和沖動(dòng)），也是擔心地方政府債務(wù)最終變成中央政府或有負債的現實(shí)考慮。中央代地方發(fā)債的困境在于，為了消除地方政府不償債的風(fēng)險，中央必需加強審批審核等程序，而這一程序反過(guò)來(lái)成了中央對地方債券的一種背書(shū)，導致地方對其債務(wù)關(guān)系變得不再可信。發(fā)債的資格由中央決定而不是由市場(chǎng)決定。此外，由于地方財政不透明，市場(chǎng)難以對其所發(fā)債券進(jìn)行合理定價(jià)。這也使得難以形成一個(gè)規�？捎^(guān)的地方債市場(chǎng)。
　　一個(gè)國家的財政史是驚心動(dòng)魄的。建立成熟的地方發(fā)債機制可謂是牽一發(fā)而動(dòng)全身，此次改革，其中的點(diǎn)滴進(jìn)步值得我們?yōu)橹�欣慰�?/P>