2009年，無(wú)論是應對國際金融危機，還是推進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )轉型，困難度和復雜性都相當大。在這個(gè)特定背景下，要使短期的保增長(cháng)、保就業(yè)同中長(cháng)期發(fā)展方式的轉變相結合，需要堅持用改革的辦法破解發(fā)展難題。其目標是加快建立擴大內需的體制保障，重點(diǎn)是基本公共服務(wù)制度建設。

　　一、 基本公共服務(wù)體系建設已成為擴大內需的關(guān)鍵舉措

　　自2003年以來(lái)，我國在城鄉義務(wù)教育免費、建立新型農村合作醫療等方面取得了前所未有的成就。去年政府工作報告中提出的“更加注重社會(huì )建設，著(zhù)力保障和改善民生”的承諾也正在逐一落實(shí)。4萬(wàn)億投資計劃強調把擴大投資同改善民生相結合，并作出基本公共服務(wù)投資的相關(guān)安排。這體現了中央政府在反危機決策中重視基本公共服務(wù)及其在擴大內需中的重要作用。
　　改革開(kāi)放30年，從總體說(shuō)，我國已由生存型階段進(jìn)入發(fā)展型的新階段。這突出地反映在城鄉居民的發(fā)展型消費支出比例明顯超過(guò)生存型消費支出的比例。例如，近幾年在城鄉家庭消費支出中，生存型消費(食品、衣著(zhù))的比重約為40.9%；發(fā)展型消費(居住、交通、教育醫療、旅游等)已占50%以上。在2008年城鄉家庭消費支出中，列前3位的是食品(34%)、教育(11.5%)、醫療(10.6%)。從社會(huì )需求變化看，在提高城鄉居民消費傾向的一系列社會(huì )變革措施中，比較有效的辦法是建立基本公共服務(wù)體系。從短期看，它有利于提振信心，形成擴大內需、拉動(dòng)消費需求的重要制度保障；從中長(cháng)期看，它能夠在很大程度上破解新階段增長(cháng)方式轉型、社會(huì )需求轉型和政府轉型的難題，成為新階段改革的重要內容，成為經(jīng)濟改革、社會(huì )改革、行政改革的結合點(diǎn)，成為進(jìn)一步凝聚改革共識和改革動(dòng)力的社會(huì )基礎。

　　二、 著(zhù)力推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化

　　我國7億多農村人口的消費潛力十分引人注目，被認為是世界經(jīng)濟版圖上少有的一個(gè)亮點(diǎn)。這個(gè)潛力的釋放，將對我國新階段擴大內需戰略產(chǎn)生決定性影響。但現實(shí)情況是：農村居民消費率從1983年最高點(diǎn)的32.3%下降到2007年的9.1%，24年間下降了近23個(gè)百分點(diǎn)；在居民消費總額中，農村居民消費所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，29年中下降了近37個(gè)百分點(diǎn)。農村消費長(cháng)期低迷與城鄉居民人均收入差距不斷擴大相關(guān)，更深層次的原因在于，農村基本公共服務(wù)的長(cháng)期缺失嚴重抑制了農村居民的消費欲望。為此，當前應對國際金融危機、擴大內需，要把推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化作為一個(gè)大戰略來(lái)全盤(pán)考慮。未來(lái)3年左右，努力爭取把城鄉基本公共服務(wù)均等化這件大事情做好，不僅可以在啟動(dòng)農村消費大市場(chǎng)上取得重要突破，還可以從整體上破解城鄉二元制度結構的難題，把統籌城鄉發(fā)展全盤(pán)搞活。
　　當前，在進(jìn)一步加大農村義務(wù)教育投入，不斷提高新農合保障水平的同時(shí)，重點(diǎn)推進(jìn)農村新型養老保險體系建設。這幾年，中央財政對城鎮企業(yè)職工養老補貼將近1000億元，但農村養老基金基本靠農民自己交費，許多農民因此不愿意參保。2002-2007年，城鎮養老保險參保人數增長(cháng)了36.6%，而農村養老保險參保人數減少了5.3%。我國農村60歲以上的人口大概有1億人，如果按照一年720元的基本養老金標準，這項支出僅占2007年財政支出的1.5%。也就是說(shuō)，政府用不到2%左右的財力就可以建立起低水平的、人人都享有的農村社會(huì )養老保險體系。

　　三、 統籌解決農民工基本公共服務(wù)

　　農民工的基本公共服務(wù)是推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化的焦點(diǎn)，也是難點(diǎn)。由于農民工長(cháng)期在外，也很難享受到流出地的基本公共服務(wù)。農民工的基本公共服務(wù)既橫跨城鄉、又橫跨不同的省區。需要由中央制定規劃，在全國范圍內統一政策，力爭在今后幾年，解決農民工基本公共服務(wù)制度的城鄉對接問(wèn)題。

　　(1) 以建立農民工就業(yè)培訓體系為重點(diǎn)，將農民工納入城鎮公共就業(yè)服務(wù)體系。應鼓勵有條件的地方將農民工納入城鎮失業(yè)保險范圍。今、明兩年大約有1000多萬(wàn)脫崗農民工急需接受就業(yè)培訓，需要中央、省兩級政府增加上百億支出統籌解決農民工培訓。

　　(2) 盡快推出全國流動(dòng)的教育券制度，使得農民工子女在全國任何一個(gè)城鎮都能夠享受到免費義務(wù)教育。

　　(3) 盡快出臺具體措施落實(shí)基本社會(huì )保障跨地區、跨城鄉流動(dòng)的管理辦法，使農民工在城鎮加入的醫療、養老保險可隨工作流動(dòng)可異地轉續。

　　(4) 鼓勵有條件的城鎮政府將農民工納入到基本住房保障體系。

　　四、 把強化政府基本公共服務(wù)職能作為下一步行政管理體制改革的重點(diǎn)

　　按照十七大的要求，到2020年實(shí)現基本公共服務(wù)均等化需要推進(jìn)結構性改革，它涉及到政府轉型、財稅體制改革、事業(yè)機構改革。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不僅需要增大財政投入，還要更多地從改革中尋求突破。

　　(1) 把強化基本公共服務(wù)職能作為下一步推進(jìn)行政管理體制改革的重點(diǎn)。明確劃分中央、省級以及省級以下各級政府在基本公共服務(wù)供給上的分工和職責，建立基本公共服務(wù)績(jì)效評價(jià)與問(wèn)責體系。

　　(2) 以基本公共服務(wù)均等化為目標啟動(dòng)新一輪財稅體制改革，在調整財政支出結構上采取實(shí)質(zhì)性步驟。

　　(3) 在整個(gè)公共服務(wù)體系框架下整體設計、統籌安排事業(yè)機構改革。在未來(lái)相當長(cháng)的一個(gè)時(shí)期，我國公共需求的全面快速增長(cháng)與基本公共服務(wù)不到位的矛盾仍會(huì )相當突出。作為公益性服務(wù)主體的事業(yè)機構改革的主要矛盾不在于減機構、減人員、削福利，而是如何調整結構、完善制度和強化公益性。

　　(4) 全國各地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的差異很大，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化既要鼓勵發(fā)達省份率先實(shí)現，也要鼓勵西部地區、落后地區以及民族地區盡快組織推進(jìn)。可以考慮在某些省區進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化綜合改革試點(diǎn)。

　　(5) 盡快制訂全國基本公共服務(wù)均等化戰略規劃。基本公共服務(wù)均等化是一項全國范圍內的系統工程，在多方面需要中央政府統一政策。當前，在國家層面提出基本公共服務(wù)均等化規劃的時(shí)機條件比較成熟。在國際金融危機的特定背景下，需要盡快出臺全國范圍內的基本公共服務(wù)均等化規劃，明確基本公共服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域和相關(guān)標準、明確相關(guān)政策。

　　五、 加大基本公共服務(wù)的投資

　　今年，4萬(wàn)億投資計劃和10大產(chǎn)業(yè)調整與振興規劃對保增長(cháng)的拉動(dòng)作用會(huì )逐步釋放出來(lái)。對政府擴大投資的重點(diǎn)，更多的共識是增大對基本公共服務(wù)的投入。例如，我院2008年改革問(wèn)卷調查報告顯示，有74.8%的專(zhuān)家贊同這一判斷；國家統計局經(jīng)濟景氣監測中心12月末百名經(jīng)濟學(xué)家信心調查報告贊同這一舉措的專(zhuān)家比例也高達86%。初步測算，未來(lái)10年，實(shí)現十七屆三中全會(huì )提出的，城鄉基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高的目標，需要基本公共服務(wù)支出年增長(cháng)率達到5%左右，投資總額達到15-20萬(wàn)億元。按照這個(gè)測算，未來(lái)3年在已確定的8500億醫療衛生體系建設支出的同時(shí)，在義務(wù)教育領(lǐng)域需要1.3萬(wàn)億左右的投資，在基本社會(huì )保障領(lǐng)域需要2.2萬(wàn)億左右的投資，共投資4.4萬(wàn)億，三項支出大約占財政總支出的20%左右。這個(gè)基本公共服務(wù)投資計劃，可以在未來(lái)5年左右初步建立全國統一的醫療保障體系；將全國范圍內的免費義務(wù)教育由9年制擴展到12年；初步建立一套新型的農村養老保險體系，并為建立一個(gè)低水平、覆蓋全民的養老保險體系奠定重要基礎。以這樣的基本公共服務(wù)支出水平為起點(diǎn)，未來(lái)3年，消費率大概可以提高十多個(gè)百分點(diǎn)；未來(lái)10年，可初步建立一個(gè)惠及十三億人的基本公共服務(wù)體系。從而，走出一條以擴大內需為主線(xiàn)的改革發(fā)展新路子。

(作者系中國<海南>改革發(fā)展研究院院長(cháng))