西氣東輸二線(xiàn)甘肅段加緊施工。新華社記者:韓傳號 攝

　　近年來(lái)，包括溫家寶總理、多位副總理在內的國務(wù)院領(lǐng)導同志，在不同的時(shí)間和場(chǎng)合都強調同一個(gè)問(wèn)題，那就是“資源價(jià)格改革”。在不久前由中改院召開(kāi)的《危機挑戰改革——2009中國改革評估報告》發(fā)布會(huì )上，作為報告編委之一的經(jīng)濟學(xué)家常修澤教授，就解決我國長(cháng)期以來(lái)經(jīng)濟粗放增長(cháng)、“三高一低”(高投入、高耗能、高污染、低效益)、收入分配不均等現象，開(kāi)辟科學(xué)發(fā)展、以人為本、資源節約和環(huán)境友好新局面，提出自己的觀(guān)點(diǎn)。他說(shuō)，問(wèn)題的根源之一是我國的資源價(jià)格不合理，解決問(wèn)題的關(guān)鍵，則是必須盡快建立資源產(chǎn)權制度。
　　在隨后的本報記者專(zhuān)訪(fǎng)中，常修澤教授更進(jìn)一步表示，受全球金融危機影響，當前我國經(jīng)濟增長(cháng)放緩、資源價(jià)格有所下降，這正是推出資源產(chǎn)權制度改革的“窗口期”，他呼吁有關(guān)部門(mén)盡快研究論證、制定方案，使這項改革盡早取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　資源產(chǎn)權制度四要素：界定、配置、交易、保護

　　經(jīng)濟參考報記者：常教授您好。據我所知，您在幾年前就開(kāi)始研究我國的資源環(huán)境產(chǎn)權制度和資源價(jià)格改革問(wèn)題，陸續發(fā)表了很多相關(guān)的論文和報告，并且提出了許多具體建議。中央高層對這個(gè)問(wèn)題也相當重視，就在不久前，溫家寶總理在向十一屆全國人大二次會(huì )議作政府工作報告時(shí)還強調，要推進(jìn)資源性產(chǎn)品價(jià)格改革。問(wèn)題很?chē)乐�，中央很重視，為什么這項工作依然進(jìn)展不大？為什么解決這個(gè)問(wèn)題如此之難？

　　常修澤：按我的理解，資源價(jià)格問(wèn)題是一個(gè)系統問(wèn)題，和普通商品的價(jià)格是不同的。所以單從價(jià)格入手很難真正解決問(wèn)題。它的背后實(shí)際上是一個(gè)資源產(chǎn)權制度問(wèn)題。因此這項改革不僅和經(jīng)濟有關(guān)，還涉及相關(guān)的社會(huì )問(wèn)題和相關(guān)法律制度。資源價(jià)格調整直接影響中下游成品價(jià)格，進(jìn)而引起連鎖反應，這之中涉及到的社會(huì )問(wèn)題就不少，牽一發(fā)而動(dòng)全身。所以要調整資源價(jià)格，必須顧及經(jīng)濟平穩增長(cháng)，還必須顧及對社會(huì )各階層利益的影響，還必然受到現有法律框架的制約。所以改革要全面、配套、協(xié)調，當然還有個(gè)時(shí)機問(wèn)題。

　　經(jīng)濟參考報記者：咱們不妨從最基礎的問(wèn)題談起。在一般人的概念中，普天之下莫非王土，資源就是國家的，跟產(chǎn)權制度不搭界，如果說(shuō)有產(chǎn)權那也是歸屬?lài)�家的，跟老百姓沒(méi)有直接關(guān)系。請您先談?wù)劗a(chǎn)權制度和資源的關(guān)系。

　　常修澤：根據現行法律規定，土地(除農村集體土地)、礦藏、水流、森林等自然資源都屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使占有、使用、收益和處分的權利，說(shuō)“普天之下莫非王土”大致不差。但實(shí)際上資源的所有權與收益權之間在相當大程度上是偏離的，自然資源最終所有者從資源開(kāi)發(fā)和使用中得到的收益未能完全實(shí)現。這本應是由全體公民共享的公共利益，和每個(gè)老百姓的利益都是相關(guān)的。我認為完備的現代產(chǎn)權制度主要包括四個(gè)方面的制度：一是產(chǎn)權界定制度；二是產(chǎn)權配置制度；三是產(chǎn)權交易制度；四是產(chǎn)權保護制度。產(chǎn)權界定制度主要是對產(chǎn)權體系中的諸種權利歸屬作出明確的界定和制度安排，包括歸屬的主體、份額以及對產(chǎn)權體系的各種權利的分割或分配。產(chǎn)權配置制度主要涉及各類(lèi)主體的產(chǎn)權在特定范圍內的置放、配比及組合問(wèn)題，包括中央和地方收益權的分配。產(chǎn)權交易或流轉制度主要是指產(chǎn)權所有人通過(guò)一定程序的產(chǎn)權運作而獲得產(chǎn)權收益。產(chǎn)權保護制度是對各類(lèi)產(chǎn)權取得的程序、行使的原則、方法及其保護范圍等所構成的法律保護體系。我認為，資源產(chǎn)權也符合一般產(chǎn)權的特征和內在要求，所以資源產(chǎn)權制度也可以由上述四大支柱構成。

　　經(jīng)濟參考報記者：一直以來(lái)人們對資源壟斷行業(yè)的高收入、“煤老板”的暴富很有意見(jiàn)，在您看來(lái)，這是不是資源產(chǎn)權界定制度不完備造成的后果？

　　常修澤：至少是主要原因。我們就以能源行業(yè)為例，近幾年由于國際油價(jià)持續走高，帶動(dòng)國內石油企業(yè)的利潤大幅增長(cháng)。如三大石油集團中僅一家集團在“十五”期間累計實(shí)現利潤總額即達4751億元，年均增長(cháng)速度達到28.3%。問(wèn)題在于，面對如此豐厚的利潤，作為公共利益的代表者是否能充分獲得收益？煤老板雖然不是煤炭資源的壟斷者，但同樣由于產(chǎn)權界定不清，利益的大部分被煤老板拿去了，環(huán)境成本卻留給了自然資源的所有者和資源所在地的政府和居民。所以我說(shuō)資源產(chǎn)權“主體歸屬”與“收益歸屬”是“非對稱(chēng)”的，環(huán)境貢獻者與環(huán)境受益者的利益也是“非對稱(chēng)”的。

　　經(jīng)濟參考報記者：那么資源產(chǎn)權配置制度呢？您認為主要問(wèn)題是什么？

　　常修澤：現存資源產(chǎn)權配置制度的缺陷，主要是中央和地方資源產(chǎn)權關(guān)系的配置不當，集中表現在對資源屬地所應擁有的開(kāi)發(fā)權和收益權上。比如，西部某地是國內著(zhù)名的礦產(chǎn)資源富集區，已發(fā)現的礦產(chǎn)資源計8類(lèi)48個(gè)品種，其中煤炭、石油、天然氣以及鋁土礦等礦產(chǎn)資源豐富。隨著(zhù)西部開(kāi)發(fā)戰略的實(shí)施，該市的煤炭和石油天然氣資源得以大規模開(kāi)發(fā)，“十五”期間上繳中央、省及留存的全口徑財政收入合計翻了近3番。但由于上繳比例過(guò)大(約占2/3左右)，導致該市12個(gè)縣市區中仍有10個(gè)國家扶貧重點(diǎn)縣，2個(gè)省級扶貧重點(diǎn)縣，貧困人口為全省之冠。之所以形成如此反差，主要在于資源產(chǎn)權的配置包括經(jīng)營(yíng)權和收益權與資源屬地關(guān)聯(lián)度較差，資源所在地難以通過(guò)合法的途徑從本地資源開(kāi)發(fā)中得到相應的利益，造成企業(yè)人員與當地居民相當大的收入差距，也使地區間的不合理利益分配進(jìn)一步加劇，還給所在地留下了資源銳減甚至枯竭和生態(tài)破壞、環(huán)境污染等一系列問(wèn)題。

　　經(jīng)濟參考報記者：關(guān)于資源產(chǎn)權交易制度，您說(shuō)過(guò)核心是價(jià)格問(wèn)題。為什么呢？

　　常修澤：我說(shuō)產(chǎn)權交易制度的缺陷，核心是價(jià)格制度問(wèn)題。突出表現在資源價(jià)格成本構成和價(jià)格形成機制兩個(gè)方面。

　　其一，資源價(jià)格成本構成不完全。目前中國資源企業(yè)的成本，一般都只包括資源的直接開(kāi)采成本，而像礦業(yè)權有償取得成本、環(huán)境治理和生態(tài)恢復成本等尚未體現，形成不完全企業(yè)成本。應該說(shuō)，“不完全成本”是煤炭行業(yè)取得暴利的最主要原因，也是“煤老板”們超常致富的奧妙之一。

　　其二，資源價(jià)格形成機制不合理。在這方面，土地資源的情況最能說(shuō)明問(wèn)題。其弊端主要表現在三方面：一、資源價(jià)格該市場(chǎng)化的未市場(chǎng)化，導致價(jià)格的市場(chǎng)化形成部分占比偏低。二、“已化”與“未化”兩部分并存，形成價(jià)格“雙軌制”。這種價(jià)格雙軌制導致了套利的機會(huì )主義傾向。三、即使有償交易部分，權力部門(mén)處于“雙重壟斷”地位。一方面，面對土地擁有者特別是農民的土地，權力部門(mén)是“壟斷買(mǎi)方”，另一方面，面對“購房群體”這一最終消費者，權力部門(mén)又是“壟斷賣(mài)方”，這又是一種不對等交易。傳遞下去表現為高房?jì)r(jià)。這三個(gè)方面的弊端，必然導致利益分配的扭曲。

　　經(jīng)濟參考報記者：農民在土地征用、工業(yè)開(kāi)發(fā)、城市開(kāi)發(fā)中始終處于被動(dòng)吃虧地位，利益受損最嚴重，對農民土地權利的保護不力，恐怕是資源環(huán)境產(chǎn)權保護方面最突出的表現。

　　常修澤：土地問(wèn)題比較復雜，對國家來(lái)說(shuō)土地是資源，但對農民來(lái)說(shuō)土地是其賴(lài)以生存和發(fā)展的資產(chǎn)。因此，保護土地既是保護國家資源，也是保護農民的資產(chǎn)。當前土地征用隨意性強，范圍不斷擴大，對農民的補償標準過(guò)低，補償款拖欠、克扣、截流等問(wèn)題屢屢發(fā)生，這些矛盾使農民的利益嚴重受損。形成這種局面的原因是復雜的，不僅僅是資源產(chǎn)權保護制度出了問(wèn)題，而且與資源產(chǎn)權界定制度和資源產(chǎn)權交易制度的不完善也有直接關(guān)系。所有這些都不同程度地損害了農民在土地征用過(guò)程中的參與權、決策權和對補償收益的充分享有權。這是一個(gè)深刻的產(chǎn)權制度問(wèn)題。

　　資源產(chǎn)權制度與資源環(huán)境補償機制

　　經(jīng)濟參考報記者：您在提出建立資源產(chǎn)權制度的觀(guān)點(diǎn)時(shí)，邏輯起點(diǎn)是針對我國經(jīng)濟結構失調、粗放增長(cháng)、“三高一低”、收入分配不均等現象，解決之道在資源價(jià)格改革，讓資源價(jià)格反映真實(shí)的供求關(guān)系和稀缺程度，讓價(jià)格信號引導市場(chǎng)、配置資源。而價(jià)格改革的成功，有賴(lài)于建立資源產(chǎn)權制度。這是一個(gè)完整的理論框架。

　　常修澤：我們現在討論的主要是資源問(wèn)題。實(shí)際上我是把環(huán)境與資源并列，提出建立“資源環(huán)境產(chǎn)權制度”的。第一，從理論上分析，“資源環(huán)境產(chǎn)權制度”是整個(gè)現代產(chǎn)權制度體系的重要組成部分。長(cháng)期以來(lái)，由于受“狹隘產(chǎn)權觀(guān)”的影響，不少人把“現代產(chǎn)權制度”等同于“現代企業(yè)產(chǎn)權制度”，忽略資源環(huán)境領(lǐng)域的產(chǎn)權問(wèn)題。同時(shí)由于受根深蒂固的“產(chǎn)權實(shí)物觀(guān)”的影響，環(huán)境領(lǐng)域一直也沒(méi)有明確地提出產(chǎn)權概念，于是資源環(huán)境產(chǎn)權制度成為一個(gè)被忽視的問(wèn)題。產(chǎn)權經(jīng)濟學(xué)家哈羅德·德姆塞茨講過(guò)，產(chǎn)權是“使自己或他人受益或受損的權利”，我認為，如果用最直白的語(yǔ)言來(lái)表達，就是“哪里有利益，哪里就有產(chǎn)權”。中共十七大報告中提出“建立和健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”，一個(gè)是“資源有償使用制度”，一個(gè)是“生態(tài)環(huán)境補償機制”，都涉及產(chǎn)權的實(shí)質(zhì)——“使自己或他人受益或受損的權利”問(wèn)題。所以，我說(shuō)提出建立資源環(huán)境產(chǎn)權制度正是現代產(chǎn)權制度體系的題中應有之義。第二，從實(shí)踐上分析，提出建立“資源環(huán)境產(chǎn)權制度”，有助于緩解和克服當前中國資源環(huán)境領(lǐng)域的矛盾。第三，從國際上分析，一些國家在資源環(huán)境產(chǎn)權制度方面已有所探索。

　　經(jīng)濟參考報記者：一項新制度的建立，特別是從現有制度中脫胎出來(lái)的新制度，一定是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。那么，您認為我們當下應該從哪里入手來(lái)推進(jìn)呢？

　　常修澤：我認為有四個(gè)現實(shí)啟動(dòng)點(diǎn)：

　　第一， 做好資源環(huán)境產(chǎn)權的貢獻界定和損害界定工作。對于那些自己付出代價(jià)(受損)而使他人受益的，應該得到補償；反之，對于那些自己享受環(huán)境外溢收益而使他人轉移成本的，應該支付“對價(jià)”。實(shí)踐中，則存在“產(chǎn)權模糊”狀態(tài)。比如，有些地區和企業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護方面做了諸多貢獻，包括生態(tài)公益林的建設、創(chuàng )建各種自然保護區，以及先進(jìn)企業(yè)在污染減排方面做出了突出貢獻等，但卻未能獲得與這種“環(huán)境貢獻”相對稱(chēng)的收益；與此同時(shí)，那些享受到這種生態(tài)環(huán)境外溢收益的其他地區和企業(yè)卻未支付相應的費用。于是，為生態(tài)環(huán)境保護做出貢獻的主體和享受溢出效應的主體之間存在著(zhù)利益的不平衡。為此，需要做好貢獻界定和損害界定工作。

　　經(jīng)濟參考報記者：凡是為創(chuàng )造良好的環(huán)境作出貢獻的地區、企業(yè)或個(gè)人，應該獲得資源環(huán)境產(chǎn)權的收益，應該把權利和利益明確界定下來(lái)；反之，凡是對環(huán)境造成損害的地區、企業(yè)或個(gè)人，也應把其責任和補償明確界定下來(lái)？

　　常修澤：對，這是建立資源環(huán)境產(chǎn)權制度的基礎。第二，促進(jìn)資源環(huán)境產(chǎn)權的公平交易。目前，涉及工業(yè)化中三大要素——土地、水、礦產(chǎn)資源消耗過(guò)程和生態(tài)環(huán)境的補償，在價(jià)格成本的構成方面呈現不完全狀態(tài)，其中缺了“環(huán)境治理和生態(tài)恢復成本”。應強制企業(yè)從銷(xiāo)售收入中提取一定比例資金用于礦山環(huán)境的恢復和生態(tài)補償，逐步使礦業(yè)企業(yè)合理負擔其開(kāi)發(fā)過(guò)程中實(shí)際發(fā)生的各種成本，形成“完全成本價(jià)格”。

　　第二， 實(shí)施資源環(huán)境產(chǎn)權的嚴格保護。建立生態(tài)補償和環(huán)境付費機制，關(guān)鍵是要確立相應的資源環(huán)境產(chǎn)權利益補償機制，包括環(huán)境外部經(jīng)濟的貢獻者和受益者之間直接的“橫向利益補償機制”以及以國家為主體的間接的“縱向利益補償機制”。前者主要是在利益邊界比較清晰的情況下，由環(huán)境外部經(jīng)濟的受益者直接向貢獻者進(jìn)行補償，這是一種市場(chǎng)化的產(chǎn)權收益實(shí)現機制。后者則是對環(huán)境造成損害的地區、企業(yè)或個(gè)人，促進(jìn)其整改并作出相應的經(jīng)濟賠償或行政處罰。

　　第三， 做好與創(chuàng )建資源環(huán)境產(chǎn)權制度的協(xié)調配套工作。主要是“五個(gè)結合”：一是與稅費改革結合，二是與結構調整結合，三是與技術(shù)創(chuàng )新結合，四是與加強法制結合，五是與公民參與結合。

　　資源產(chǎn)權制度與收入分配格局調整

　　經(jīng)濟參考報記者：我這樣理解不知道對不對：解決好資源環(huán)境相關(guān)方的利益問(wèn)題，是建立和健全資源環(huán)境產(chǎn)權制度的實(shí)質(zhì)所在？

　　常修澤：從某種意義上可以這么說(shuō)。

　　經(jīng)濟參考報記者：這有助于理解您所闡述的資源產(chǎn)權制度與收入分配的關(guān)系。地區之間、行業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)之間、城鄉之間的收入分配不合理、不平衡，都可以在資源環(huán)境產(chǎn)權制度框架中找到答案嗎？

　　常修澤：中國現階段收入分配問(wèn)題有其深刻的資源環(huán)境產(chǎn)權制度背景。經(jīng)濟決策部門(mén)要規范和調整收入分配，需要著(zhù)手建立和健全資源環(huán)境產(chǎn)權制度，這是繞不過(guò)去的。為此我曾提出過(guò)五點(diǎn)建議。

　　第一、 科學(xué)界定國有資源收益權的公共利益所得及分配關(guān)系，克服實(shí)際存在的公共利益蛻變?yōu)椴块T(mén)化、單位化和權力者私人化傾向。對于已經(jīng)明確界定為國家所有的資源性資產(chǎn)，務(wù)必使公共利益代表在收益權上得到保證，以遏止部門(mén)、單位和權力者個(gè)人侵占公共利益以及由此導致的收入分配不公問(wèn)題。

　　經(jīng)濟參考報記者：有什么具體措施呢？

　　常修澤：具體來(lái)說(shuō)，要在“利、稅、金”三方面展開(kāi)工作：一是盡快建立健全國國有“資源性資產(chǎn)管理體制”。推行國有資源性資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預算制度，改變國有資源型企業(yè)利潤傾斜內部的做法。對使用國有資源的企業(yè)，當然要尊重其自身的權、責、利，但要有合理的利益界限，將合理比例的利潤上繳給所有者，并用于公眾福利。二是深化資源稅的改革：決策部門(mén)應高度重視“資源稅”問(wèn)題。建議相應提高資源稅的稅率，同時(shí)在征收方式上建議將“從量計征”改為“從價(jià)計征”，以充分獲取價(jià)格上漲所帶來(lái)的收益。三是針對企業(yè)憑借國有資源的“壟斷性經(jīng)營(yíng)”而獲得巨額利潤的狀況，建議將“特別收益金”改為制度化的“超額利潤稅”，將壟斷利潤收歸公共所有，服務(wù)于公共利益的需要。

　　經(jīng)濟參考報記者：國有企業(yè)，就應該“公器公用”。

　　常修澤：第二、完善國家宏觀(guān)層與資源屬地的“利益分享機制”，以調節中央和地方的利益關(guān)系�？煽紤]某些資源的部分開(kāi)采經(jīng)營(yíng)權適當下放給資源地區，相應確立資源地區對于屬地資源一定比例的收益權，使資源屬地能夠從資源的開(kāi)發(fā)利用中獲取應得的利益。這里的重點(diǎn)是要實(shí)現各級財政之間合理的資源收益分配。通過(guò)完善資源屬地的利益分享機制，有助于縮小地區之間的收入差距，提高當地居民的收入水平。

　　經(jīng)濟參考報記者：改變中央富地方窮、資源利用地區富資源輸出地窮的局面。

　　常修澤：第三、通過(guò)“成本還原”構造資源價(jià)格完全成本，調節利益分配格局。這一點(diǎn)剛才已經(jīng)談過(guò)。簡(jiǎn)而言之，是“四個(gè)還原”：還原資源成本：進(jìn)一步擴大礦業(yè)權有償取得的范圍，并適當提高探礦權、采礦權使用費收費標準和礦產(chǎn)資源補償費費率；還原環(huán)境成本：建立礦業(yè)企業(yè)礦區環(huán)境治理和生態(tài)恢復的責任機制，強制企業(yè)從銷(xiāo)售收入中提取一定比例資金用于礦山環(huán)境的恢復和生態(tài)補償。此外，還要還原安全成本和人工成本。通過(guò)還原上述相關(guān)成本，促進(jìn)成本內部化，實(shí)現各相關(guān)主體之間合理的利益分配。

　　第四、推進(jìn)資源價(jià)格形成的市場(chǎng)化進(jìn)程，矯正扭曲的利益分配。下一步應加快推進(jìn)資源價(jià)格形成的市場(chǎng)化進(jìn)程，進(jìn)一步擴大招標、拍賣(mài)和掛牌等市場(chǎng)競爭性出讓資源方式的使用范圍。對于現存的資源價(jià)格“雙軌制”，應加快實(shí)現并軌的步伐。

　　第五、加強資源合法產(chǎn)權的保護，確保資源現有支配者利益不受損害。整個(gè)社會(huì )必須形成這樣一種理念和行為規范：任何組織和個(gè)人在依法取得國有資源和集體土地的使用權后，在法定期限內應視為其法人或個(gè)人的合法財產(chǎn)而得到尊重和保護。首先，國家不得隨意收回資源的使用權(包括改變資源的使用方向)。即使國家出于公共利益的需求確實(shí)要調整資源使用權的，也不應以非經(jīng)濟手段強行操作，而應實(shí)行“征購”，補償標準須參照資源的市場(chǎng)價(jià)值決定。其次，在國家需要調整資源使用權和征購時(shí)，要完善有關(guān)程序，利用公告、協(xié)商、申訴和仲裁等機制，保障資源現有支配者(特別是農民)有充分的知情權、參與權和決策權。
　　當然，緩解當前收入分配差距擴大的趨勢，僅僅建立和健全資源環(huán)境產(chǎn)權制度是不夠的，還需要其他方面的制度變革和政策矯正一并協(xié)調運作。受全球金融危機影響，當前我國經(jīng)濟增長(cháng)放緩、資源價(jià)格有所下降，這正是推出資源產(chǎn)權制度改革的“窗口期”，我建議有關(guān)部門(mén)盡快研究論證、制定方案，使這項改革盡早取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　經(jīng)濟參考報記者：謝謝您接受本報的采訪(fǎng)。