中國是一個(gè)地域遼闊，人口眾多的大國，各地發(fā)展很不平衡，在推進(jìn)城市化的過(guò)程中，肯定存在著(zhù)快慢程度和水平高低上的梯度差。在少數發(fā)達地區率先實(shí)現全域城市化，既是遵循客觀(guān)規律的明智選擇，也是落實(shí)統籌城鄉發(fā)展戰略，實(shí)現全國城市化新突破的必要舉措。

    一、全域城市化的基本含義和條件要求

    全域城市化質(zhì)的規定性可以簡(jiǎn)要地表述為：在少數發(fā)達城市的行政轄區內，經(jīng)過(guò)一定時(shí)段的社會(huì )發(fā)展、市場(chǎng)擴張、自然演進(jìn)和政府推動(dòng)過(guò)程，逐步實(shí)現全地域按照一般通行的城市標準、制度框架、人文理念運行。在地理位置上仍然有中心城區與偏遠郊區或偏遠山區之分，在產(chǎn)業(yè)分布上仍然有中央商務(wù)區、工業(yè)聚集區和較為分散的種植業(yè)、養殖業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)之分，在居民社區規模大小和疏密程度上不同區域仍會(huì )有很大區別，但在基本社會(huì )制度設計、基本公共服務(wù)供給、基礎設施建設、人員和文化交流等方面，不再設置城鄉之間的藩籬，按照城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展一體化格局調整經(jīng)濟關(guān)系、社會(huì )關(guān)系和人文理念。其現實(shí)參照物可借鑒西方發(fā)達國家高度城市化后所展現的城鄉形態(tài)。
    全域城市化既有質(zhì)的規定性，也有量的規定性。全域城市化的過(guò)程是一個(gè)由量變到質(zhì)變的演進(jìn)過(guò)程。在量的規定性上，有存量和增量之分。存量是指已經(jīng)城市化的部分，比如主城區、先導區、下轄市縣及中心鎮政府所在地、新興工業(yè)園區及居民生活區。在這些區域內，盡管還存在著(zhù)城市化程度和水平上的較大差別，但在質(zhì)的規定性上已經(jīng)實(shí)現了城市化。這一點(diǎn)是沒(méi)有疑義的。增量是指那些還沒(méi)有具備城市資質(zhì)的區域經(jīng)過(guò)一系列的改造、發(fā)展和演進(jìn)過(guò)程，已經(jīng)具備了城市要素的主要構件，可以不再把它們看作是傳統意義上的農村，而應該按照一般城市規則加以管理運作并納入城市序列。我們現在所設定的全域城市化目標，就是要鞏固存量，累積增量，在全區域內做大和增加城市要素，最終實(shí)現全域城市化目標。在具體量化指標的設計上，可以用城市規模的擴大、小城鎮數量的增加、二三產(chǎn)業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和從業(yè)人員比例的提高、農村戶(hù)籍人口比例的降低、城鄉居民收入差距的縮小等指標進(jìn)行衡量，以判斷這種增量具體累積的情況�，F在國內城市化程度主要用非農業(yè)人口占戶(hù)籍人口比重來(lái)衡量。少數發(fā)達國家直接從事農業(yè)生產(chǎn)的人口只有4%，由于國情不同，我們的城市化率不可能這樣高。我認為只要超過(guò)80%，就可以判斷為基本實(shí)現了全域城市化。
    全域城市化，究竟“化”什么？看上去內容很多，但歸納起來(lái)，主要包括三個(gè)方面：一是人自身素質(zhì)的轉化；二是物質(zhì)基礎的轉化；三是管理體制的轉化。就目前中國條件而言，由于人口眾多，城鄉二元結構特點(diǎn)突出，區域差別大，還不可能實(shí)行國家意義上的全域城市化方針。但這并不排除在少數局部發(fā)達地區率先實(shí)施全域城市化戰略。比如，在深圳、上海、廣州、廈門(mén)、青島、寧波、大連等一線(xiàn)城市，就具備了實(shí)施全域城市化的基本條件。它們的共同特點(diǎn)是，中心城市的聚集和輻射功能強，對周邊地區帶動(dòng)作用大；二三產(chǎn)業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)不斷做強做大，第一產(chǎn)業(yè)的比重已經(jīng)較��；傳統農業(yè)向現代農業(yè)的轉變已經(jīng)邁出了很大步子，初步形成了特色化、精品化、工廠(chǎng)化生產(chǎn)和銷(xiāo)售體系；非農業(yè)人口占戶(hù)籍人口比重達到60%或更高一些；經(jīng)濟總量和財政實(shí)力都已達到較高水準，有充足條件實(shí)行工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村的方針；城鄉雖有差距，但鄉村貧窮落后局面正在加速改變；資源配置已經(jīng)打破城鄉壁壘，城鄉一體化格局的雛形已見(jiàn)端倪。因此，在這些地區不失時(shí)機地實(shí)施全域城市化戰略，不僅是可能的，也是切實(shí)可行的。我國有少數城市幾年前就著(zhù)手謀劃全域城市化問(wèn)題，是富有遠見(jiàn)的一項戰略性舉措。在這件事情上，預則立，不預則廢，看清了事物發(fā)展的必然趨勢，及時(shí)做出超前性部署，采取實(shí)際行動(dòng)分步實(shí)施，在競爭中才能搶占先機，為后續發(fā)展開(kāi)拓更大空間。

    二、全域城市化的根本目標和主要任務(wù)

    1、根本目標是實(shí)現三大戰略轉型

    全域城市化的重點(diǎn)和難點(diǎn)不在城市，而在農村，不在已經(jīng)城市化的部分，而在還沒(méi)有實(shí)現城市化的部分，其根本目標是實(shí)現農村地區的三大戰略轉型：
    一是農業(yè)產(chǎn)業(yè)的戰略轉型。全域城市化，并不是不要農業(yè)，不搞農業(yè)，而是要實(shí)現農業(yè)產(chǎn)業(yè)的戰略轉型，即由傳統農業(yè)向現代農業(yè)轉型。這種戰略轉型的主要內容包括：技術(shù)基礎轉型，用現代科學(xué)技術(shù)改造武裝農業(yè)產(chǎn)業(yè)，大大增加農業(yè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量；產(chǎn)業(yè)結構轉型，面對著(zhù)需求層次的提升和需求多樣化，農業(yè)產(chǎn)業(yè)的供給結構必須進(jìn)行戰略性調整，重點(diǎn)發(fā)展特色農業(yè)、精品農業(yè)和都市型農業(yè)，以適應高端市場(chǎng)需求；產(chǎn)業(yè)組織轉型，農業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、加工、儲運、銷(xiāo)售、服務(wù)等環(huán)節，應通過(guò)專(zhuān)業(yè)性產(chǎn)業(yè)組織分工協(xié)作去完成，發(fā)揮分工優(yōu)勢，以提高產(chǎn)業(yè)的組織化程度和市場(chǎng)競爭能力，形成規模效益。這樣的農業(yè)，已經(jīng)不是純農村的農業(yè)，而是城市體系中不可缺少的有機組成部分。
    二是農村社會(huì )的戰略轉型。由于特殊的歷史原因，農村與城市形成了互相分割的二元結構。農村的社會(huì )意識、社會(huì )結構、社會(huì )運轉方式與城市相比有很大的不同。城市已經(jīng)不同程度地進(jìn)入了現代社會(huì )行列，而農村大都還停留在落后的傳統社會(huì )階段。解決這一問(wèn)題的根本路徑是通過(guò)經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )建設以及教育、科技、人員交流、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、各種媒體的紐帶和中介作用，把現代文明輸入農村，逐步改造農村的社會(huì )意識和社會(huì )結構，把農村演變到現代社會(huì )和城市體系中來(lái)。
    三是農民身份的戰略轉型。農民的身份問(wèn)題不是一個(gè)簡(jiǎn)單的戶(hù)口問(wèn)題，其包含了太多的經(jīng)濟、社會(huì )、政治內容。全域城市化必須解決農民的“國民待遇”問(wèn)題，還農民一個(gè)平等的有實(shí)質(zhì)內容的公民身份。

    2、城市化進(jìn)程要以吸納農民為主要任務(wù)

    城市化是一個(gè)不斷把鄉村變?yōu)槌鞘�，把農民變?yōu)槭忻竦倪^(guò)程。城鎮是實(shí)現這種轉變的物質(zhì)載體。在實(shí)施全域城市化戰略中，應采取多種方式，通過(guò)城市向郊區輻射，將郊區農村變?yōu)槌擎�；通過(guò)建立和培育市場(chǎng)帶動(dòng)一個(gè)地方的經(jīng)濟發(fā)展，逐步形成城鎮；通過(guò)利用區位和資源優(yōu)勢開(kāi)發(fā)港口、資源、旅游區、經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區、工業(yè)園區形成城鎮；通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉化、興辦工商業(yè)項目吸納農村勞動(dòng)力逐步形成城鎮，最終將大片農村轉化為城市或郊區城鎮，使縣區經(jīng)濟實(shí)力和城鎮化水平不斷提升。
    城市化的實(shí)質(zhì)是“化”農民，而不只是建高樓大廈和廣場(chǎng)綠地。農村人口向城市轉移的過(guò)程，不可能一步到位，要經(jīng)歷一些中間環(huán)節和過(guò)渡階段。他們首先作為外來(lái)人口流動(dòng)于鄉村和城市之間，再進(jìn)而以邊緣群體的形式較穩定地聚居在城市非主要區域，直到最后完全融入城市主流社會(huì )。這一演進(jìn)過(guò)程是實(shí)施非農化和城市化戰略的必經(jīng)之路。不能因為邊緣人口增加城市壓力、破壞環(huán)境、犯罪率上升、形成貧民窟等負面影響的存在而人為地阻止這一進(jìn)程。只能采取積極措施，興利除弊，盡量減輕這種國內移民所帶來(lái)的陣痛，幫助邊緣人群盡快融入主流社會(huì )。

    3、推行以農民參與為主旨的工業(yè)化路線(xiàn)

    迄今為止，即使在我國少數發(fā)達城市，工業(yè)化任務(wù)尚未完成，仍需繼續推進(jìn)，但必須改變策略，把以城市利益為導向的工業(yè)化路線(xiàn)改為城鄉聯(lián)動(dòng)、有大量農民參與的工業(yè)化路線(xiàn)。在法律和國家產(chǎn)業(yè)政策的規制下，鼓勵有條件的農民創(chuàng )業(yè)辦廠(chǎng)，既可以在鄉村辦，也可以到城市辦，取消各種歧視性的準入限制。在用工政策上，鼓勵農民到工商業(yè)部門(mén)就業(yè)，既可以離土不離鄉，也可以離土又離鄉，最終改變農民的職業(yè)身份。
    在我國，勞動(dòng)密集型的傳統工業(yè)仍有很大發(fā)展空間，仍有很多比較優(yōu)勢。用資本密集型的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)無(wú)節制擠壓和替代勞動(dòng)密集型的傳統工業(yè)是不明智的。這樣做的結果，不僅給城市就業(yè)造成困難，也堵死了農村勞動(dòng)力轉向工業(yè)部門(mén)的通道。在工業(yè)化技術(shù)檔次的選擇上，應當有一個(gè)合理的梯次結構。

    4、推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化

    立足于全市城鄉居民共享改革發(fā)展成果，緊緊圍繞建立城鄉統一的保障制度，加大對農村教育、醫療、社會(huì )保障等最薄弱、最迫切領(lǐng)域的投入力度，加快城鄉制度接軌步伐，使廣大農民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。
    促進(jìn)城鄉教育均衡發(fā)展。大力發(fā)展農村教育，促進(jìn)教育公平，提高農民科學(xué)文化素質(zhì)，培育有文化、懂技術(shù)、會(huì )經(jīng)營(yíng)的新型農民。大力加強基礎教育普及工作，逐步實(shí)現九年義務(wù)教育向學(xué)前和高中教育延伸。大力改善農村辦學(xué)條件，因地制宜地開(kāi)展農村地區教育資源整合，整體提升城市全域范圍內中小學(xué)教育質(zhì)量和辦學(xué)水平。
    推進(jìn)城鄉醫療衛生事業(yè)發(fā)展。深化城鄉醫療衛生服務(wù)和保障制度改革，建立城鄉一體化的公共衛生、基本醫療和藥品供應服務(wù)保障體系。進(jìn)一步完善新型農村合作醫療制度，提高籌資補助水平，實(shí)現“人人享有基本醫療衛生服務(wù)”，縮小城鄉基本醫療保障差距。
    加快社會(huì )保障體系的城鄉銜接。加快整合城鎮和農村各項社會(huì )保險制度，建立城鄉全部覆蓋、有效銜接、機制靈活的一體化社會(huì )保障體系。逐步縮小城鄉間保障水平的差距，將已穩定非農就業(yè)的農村勞動(dòng)力納入城鎮職工社會(huì )保險體系。統籌城鄉勞動(dòng)就業(yè)，加快建立統一規范的人力資源市場(chǎng)，完善農村就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，加強農村勞動(dòng)力轉移就業(yè)培訓，統一城鄉就業(yè)促進(jìn)政策，形成城鄉勞動(dòng)者平等就業(yè)制度。
    繁榮發(fā)展農村文化。發(fā)揮主城區文化中心優(yōu)勢，建立城鄉統籌的文化事業(yè)發(fā)展體制，使城市豐富的文化資源、要素和服務(wù)加快向農村地區延伸，滿(mǎn)足農民日益增長(cháng)的精神文化需求。建立起穩定的農村文化投入保障機制，實(shí)現城鄉一體化的公共文化設施運行管護機制。
    完善社會(huì )管理。統籌城鄉社會(huì )管理，加快推進(jìn)鄉鎮機構改革和農村社區建設。根據城鄉接合部、遠郊區鎮村等不同地區人口結構和規模，建立起適合和諧社區、和諧村鎮建設要求的新型社會(huì )管理體系。鼓勵有條件的地區加快農轉非步伐，積極探索建立城鄉統一的戶(hù)口登記制度。

    三、全域城市化實(shí)施中需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

    1、全域城市化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì )發(fā)展和改造過(guò)程，既要積極推進(jìn)，又不能操之過(guò)急，要按照社會(huì )發(fā)展的客觀(guān)規律辦事。有些事情是當下就可以辦的，有些事情需要創(chuàng )造必要條件后才能辦。比如社會(huì )保障制度，在全域范圍內實(shí)行統一標準目前是不可能的，只能分步擴大保障范圍和提高保障標準。如果在不具備必要條件的情況下，強行去做某些力不從心的事情，只能欲速則不達。
    2、擴大城市空間和規模，擴大建設用地范圍，要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現實(shí)需要和一定時(shí)期之內的潛在需要為根據。當產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、項目的擺放，在現有城區已經(jīng)無(wú)法安排，需要擴大城區規模時(shí)，當有些好的投資意向由于土地的局限而不能變成現實(shí)時(shí)，適當地擴大城區規劃面積，為這些產(chǎn)業(yè)提供必要的發(fā)展空間，則是完全正確的。如果不是這樣，沒(méi)有足夠的產(chǎn)業(yè)支持，或者僅憑虛幻的投資預測，在那里一廂情愿地搞“筑巢引鳳”，其結果只能是浪費寶貴的土地資源和基建投資，重犯“圈地”運動(dòng)的歷史錯誤。
    3、鄉鎮變街道，農民變市民，不可在短時(shí)間內大包大攬，超能力地擴大范圍和增加數量。變名稱(chēng)易，變實(shí)質(zhì)內容難。如果就業(yè)、社會(huì )保障、城市基礎設施跟不上，這樣做的結果，不但不能給農轉非的新市民帶來(lái)好處，還會(huì )造成新的失業(yè)和其他社會(huì )問(wèn)題。
    4、村屯合并與調整要充分尊重農民意愿，不可憑長(cháng)官意志隨便決定這類(lèi)事情�，F在的村屯格局，是多年自然演化和選擇的結果，有眾多的經(jīng)濟、地理、氣候、人口、文化等要素凝固其中。對這些復雜的因素如果缺乏深刻的理解，以一個(gè)局外人的身份站在地圖前，像擺積木一樣去合并村屯，其造成的不良后果是可想而知的。
    5、城市政府或當局對外來(lái)人口或邊緣群體應當采取更加開(kāi)放和包容的政策。能夠以民主、法制、人權的原則維護主流社會(huì )與邊緣群體之間的平等，至少應保證最低限度的即公民權利意義上的平等；在市場(chǎng)準入，起碼是勞務(wù)市場(chǎng)準入方面提供更為平等的機會(huì )；要建立和形成邊緣群體與主流社會(huì )之間的矛盾緩沖和化解機制。(作者為中共大連市委黨校教授)