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財政部近日下發(fā)加標“特急”字樣的文件，要求堅決制止正在發(fā)生的地方財政違規擔保向社會(huì )公眾集資的行為，嚴禁出現新的類(lèi)似行為。違規擔保、非法集資，本來(lái)就應該被制止，財政部的特急文件因此耐人尋味。
此事的背景是，自2008年金融危機以來(lái)，中國推行了規模巨大的經(jīng)濟刺激計劃，在4萬(wàn)億經(jīng)濟刺激計劃中，新增中央投資共11800億元，占總投資規模的29.5%，主要來(lái)自中央預算內投資、中央政府性基金、中央財政其他公共投資，以及中央財政災后恢復重建基金；其他投資28200億元，占總投資規模的70.5%，主要來(lái)自地方財政預算、中央財政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款、企業(yè)(公司)債券和中期票據、銀行貸款以及吸引民間投資等。地方財政要承擔的比例不小。
所以各個(gè)地方政府需要為緩解財政壓力而施展奇招，以地方財政作為擔保來(lái)籌集資金就是其中一招。當然，這的確是一個(gè)違規的做法。財政部的特急文件也指出，《擔保法》第八條規定：“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進(jìn)行轉貸的除外�！薄斗欠ń鹑跈C構和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》第五條規定：“未經(jīng)中國人民銀行依法批準，任何單位和個(gè)人不得擅自設立金融機構或者擅自從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)�！钡胤截斦@然并不具備這一資質(zhì)。
那么，何以地方政府會(huì )明知不可為而為呢？并且，地方政府選擇發(fā)債而非財政擔保融資，同樣也可以滿(mǎn)足融資的需求，為什么不發(fā)債呢？事實(shí)上，除了各個(gè)地方的政府債之外，作為地方政府融資平臺的城投公司發(fā)債在經(jīng)濟刺激過(guò)程中也是呈井噴式增長(cháng)。發(fā)債的確是地方政府的首選。不過(guò)大量的“城投債”及隱含其中的問(wèn)題，也導致監管層的擔憂(yōu)，從而收緊了監管要求，提高了發(fā)行“城投債”的門(mén)檻，這就導致地方政府難以進(jìn)一步通過(guò)發(fā)債來(lái)獲得所需要的資金。而政府債的規模是中央配給的，因此沒(méi)有多大的騰挪轉移空間。也正是如此，才導致了地方政府在財政吃緊的情況下，想出各種財政擔保融資辦法。
可想而知，如果進(jìn)一步維持原有的刺激計劃，同時(shí)在地方政府發(fā)債方面沒(méi)有松動(dòng)，就可能會(huì )造成兩種后果，一種是地方政府違規融資，另外一種是地方政府通過(guò)其他手段與民爭利。究其根本，是因為經(jīng)濟刺激計劃并沒(méi)有正視地方政府的利益，而地方政府卻又是整個(gè)經(jīng)濟刺激計劃中的重要一環(huán)。中央與地方的分稅制度、財政支出體系以及權力分配結構，都造成了目前的地方政府無(wú)法緩解其財政壓力。
在這種情況下，為了避免地方政府違規融資或者變相擠壓地方民眾之利，不妨考慮放開(kāi)地方政府發(fā)債的規模，在加強監管“城投債”的同時(shí)，讓地方多發(fā)“政府債”。這樣做的好處是，在不增加中央財政負擔的情況下，一方面緩解地方財政的負擔，另一方面也使得地方政府因為負債而對地方更加負責。如此一來(lái)，不僅有助于增強地方自治的能力，也有助于減輕垂直監管的壓力。
(作者為上海金融與法律研究院研究員)
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