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| 2009-12-24 作者:社論 來(lái)源:第一財經(jīng)日報 |
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國家調控政策之下，土地市場(chǎng)依舊大熱。廣州亞運城地塊以255億元的天價(jià)被數家民企聯(lián)合購得，即是最新例證。土地市場(chǎng)熱，也使許多城市，尤其是一線(xiàn)城市借助土地大量“吸金”。在2009年，僅杭州一地，土地出讓金或會(huì )超過(guò)1200億元，讓人感慨。
地方政府的“土地財政”狂飆突進(jìn)，牽涉問(wèn)題眾多，其中有兩個(gè)方面不能不予以更多關(guān)注。其一，“土地財政”的不可持續性，一個(gè)地方的長(cháng)遠發(fā)展，怎能過(guò)于依賴(lài)賣(mài)地維系？其二，在現實(shí)的背景之下，土地出讓金究竟該怎樣合規使用——這個(gè)問(wèn)題的本質(zhì)，事實(shí)上關(guān)乎土地收益的分配。
中國向城鎮國有土地使用者征費的制度始于1987年。22年來(lái)，地方政府逐漸從“賣(mài)地”的過(guò)程中嘗到甜頭。特別是在1994年實(shí)行分稅制改革以后，土地出讓金作為地方財政的固定收入全部歸地方所有。由此，地方政府借助土地生財的動(dòng)力進(jìn)一步得到刺激。
客觀(guān)而言，被稱(chēng)為地方政府“第二財政”的大量土地出讓金，也曾為地方經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展出過(guò)力。這一點(diǎn)不能忽視，否則便會(huì )失之偏頗。不過(guò)，地方對“土地財政”的過(guò)于偏好和依賴(lài)，也導致政府職能扭曲、土地違法現象加劇等問(wèn)題的出現，甚至還發(fā)生了不少腐敗案件。在利益的刺激下，一些地方政府打著(zhù)“運營(yíng)城市”的名義抬高土地價(jià)格獲取“快錢(qián)”。
還值得重視的一個(gè)問(wèn)題是，“土地財政”模式早已經(jīng)呈現出難以為繼的跡象，盡管這些跡象被樓市和土地市場(chǎng)一浪又一浪的“高熱”所掩蓋。應該認識到，鑒于樓市“高燒”的非理性，也鑒于土地市場(chǎng)“地王”紛紛出現絕非一件值得高興的事情，一旦樓市行情下行，則“土地財政”的窘境，勢必會(huì )以更為激烈的形態(tài)表現出來(lái)。
必須指出，在許多地方，土地收入在整個(gè)區域的整體財政收入中的占比是偏高的。少數地方，甚至到了畸高的程度。這反映出了地方財政收入的脆弱性，缺少更有活力的“造血”機器，缺乏可持續的發(fā)展動(dòng)力——當這種財政收入結構失衡的現象較為普遍時(shí)，其背后隱含著(zhù)的，是中國經(jīng)濟的深層次問(wèn)題。
地方政府擺脫對于“土地財政”的過(guò)于依賴(lài)，已經(jīng)到了關(guān)鍵節點(diǎn)。解決地方財政困難的命題，其答案無(wú)疑具有系統性和復雜性，但無(wú)論如何，過(guò)于偏好“土地財政”，只會(huì )使創(chuàng )造力更為遲鈍，也給未來(lái)的經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展埋下風(fēng)險。地方財政尋找更為可靠、可持續的收入來(lái)源，與未來(lái)的經(jīng)濟方式轉型等命題緊緊結合在一起，同時(shí)還要理順中央與地方財稅與事權的關(guān)系。
某種意義上，“土地財政”的難以持續，也與土地收益分配制度的變化關(guān)聯(lián)在一起。在現行的由政府主導的土地出讓機制下，不可回避的一個(gè)問(wèn)題，是部分官員與開(kāi)發(fā)商相互勾結，進(jìn)而導致部分人受益，多數人埋單情形的出現。也就是說(shuō)，本應由全民享有的土地收益，不恰當地被一部分既得利益群體占有，導致社會(huì )分配的不公平。
關(guān)于土地出讓金的管理，近年來(lái)討論甚多�？傮w而言，一方面，針對土地出讓收益，要強調管理的規范性，全額納入地方預算，進(jìn)行“收支兩條線(xiàn)”管理；另一方面，在價(jià)值取向上，則要強調土地收益分配的公平性。土地出讓金本質(zhì)是若干年土地使用期的地租之和，有很大比率是預支未來(lái)的收益。在這個(gè)意義上，土地收益分配的公平性要求顯得更為突出。
按照現有的安排，土地出讓金必須足額安排支付征地補償安置費用、拆遷補償費用，補助被征地農民社會(huì )保障所需資金的不足，結余資金應逐步提高用于農業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農村基礎設施建設的比重，以及廉租住房建設和完善國有土地使用功能的配套設施建設。這樣的安排，也充分體現出收益與使用均圍繞土地展開(kāi)的特點(diǎn)。但在現實(shí)中，本應“足額”的部分往往未能足額，而大量資金卻可能被不恰當地用到了不合適的地方，甚至被濫用。
2007年中，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》要求，土地出讓凈收益用于廉租房保障資金的比例不得低于10%。這其實(shí)是一個(gè)并不高的標準，但眾所周知，很多地方一提起建設保障性住房，便會(huì )大嘆苦經(jīng)，個(gè)別地方甚至想出了出售廉租房產(chǎn)權的荒唐舉措。但現實(shí)卻是，土地出讓凈收益用于廉租房保障資金的比例不得低于10%這一要求，很多地方遠未完成。
這意味著(zhù)，一些地方通過(guò)抬地價(jià)來(lái)抬高房?jì)r(jià)，同時(shí)保障性住房供應不足，直接或間接導致商品房?jì)r(jià)格上漲——雙重作用之下，一些地方政府有意無(wú)意間成了高房?jì)r(jià)的推手之一。近日，賣(mài)地收入最高的杭州市委領(lǐng)導高調表態(tài)，賣(mài)地收入首先用于保障性住房——這是一個(gè)值得肯定的態(tài)度。
以長(cháng)遠、可持續的眼光考量，“土地財政”狂飆突進(jìn)是對未來(lái)的過(guò)度透支，其模式終將難以持續。而在現有的政策框架下，保證土地出讓金的公平分配與合規使用，又是非常重要的一環(huán)。
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