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| 2010-06-25 作者:陳寧遠 來(lái)源:東方早報 |
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被關(guān)注了很久的地方債務(wù)問(wèn)題，其財務(wù)數據最近于國家審計署的報告中水落石出。據國家審計署審計長(cháng)劉家義6月23日報告，審計署審計調查了18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級財政情況，截至2009年底這些地方的政府性債務(wù)余額高達2.79萬(wàn)億元。
其實(shí)，這些地方政府性債務(wù)早就存在了，只不過(guò)大規模地、正式地在中央層面向人大和全社會(huì )報告是第一次。而按照1995年開(kāi)始執行的《預算法》之第28條規定“地方各級預算……不列赤字”，這些令人擔心的債務(wù)數據，其實(shí)是不應該有的。
地方政府為什么有法不依？道理很簡(jiǎn)單，舉不了債的地方政府就做不了投資，沒(méi)有投資，經(jīng)濟就不能發(fā)展，進(jìn)而解決不了就業(yè)，民生注定要落后。這樣的地方政府，不論在中央眼里還是老百姓眼里，都不會(huì )是好政府。如此這般，舉債的情非得已和債務(wù)無(wú)序的擔心共存，地方政府的債務(wù)問(wèn)題就成為一種舉國糾結、上下齊備的心病。此刻“如何化解債務(wù)危機”成為意見(jiàn)領(lǐng)袖、專(zhuān)家學(xué)者和政府高官的中心話(huà)題，似乎理所應當。
好在審計署報告出臺之前，6月10日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》規范舉債，給出的方案合情合理，認為負債經(jīng)營(yíng)只要是在正常杠桿內，就不算什么。而在這次審計報告里，同樣給了一些財務(wù)數據方面的意見(jiàn)，大可得出地方債務(wù)有其積極的一面，財務(wù)風(fēng)險頗有可控余地的結論。因為據說(shuō)，地方政府雖然大規模舉債，但大部分錢(qián)沒(méi)有亂花，都投在基礎建設上了。這有數據為證，劉審計長(cháng)的報告說(shuō)，審計調查地區的政府性債務(wù)有96%用于交通運輸、市政建設等公益性項目，而這“促進(jìn)了地方經(jīng)濟和社會(huì )事業(yè)的發(fā)展”。投資拉動(dòng)經(jīng)濟的邏輯下，這的確沒(méi)有疑問(wèn)。
而且，劉審計長(cháng)報告說(shuō)：“從債務(wù)余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區債務(wù)風(fēng)險較為集中，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級超過(guò)100%，最高的達364.77%。從償債資金來(lái)源看，2009年這些地區通過(guò)舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力不足�！边@么一算，破壞《預算法》中“量入為出、收支平衡”精神的地方，已經(jīng)不少（因為本次僅審計調查了18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級財政情況）。
按照這個(gè)邏輯，也許理性且深刻的人士會(huì )呼吁修訂《預算法》。這樣不僅改善了法律的滯后性，也拓寬了地方政府融資的渠道。而這個(gè)呼吁實(shí)際上已經(jīng)很久了，呼聲之大，在2009年初由中央第二次代地方發(fā)行債券時(shí)曾達到高潮。
但為地方政府舉債正名的人們卻忽視了，在所有法律風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險的背后，地方政府大肆舉債的核心風(fēng)險——不在違法，不在規范，不在亂花，而真真切切地在于，地方政府真把舉債所得的96%投在了“促進(jìn)了地方經(jīng)濟和社會(huì )事業(yè)的發(fā)展”的交通運輸、市政建設等公益性項目上了。就是這些“沒(méi)有亂花”的錢(qián)，堆積出中國這個(gè)全球最大的工地。在這個(gè)事實(shí)面前，需要我們做的，不是證明我們的各級政府不會(huì )亂花錢(qián)，而是我們的各級政府怎么以“促進(jìn)了地方經(jīng)濟和社會(huì )事業(yè)的發(fā)展”的名義，把各種資源拿到手里——既由自己出面投資各種項目，又能繞開(kāi)法律出面融資。它們要不是父母官，有這么大能耐，把所有的好事都攬到政府的筐里嗎？
當然，我們可以討論地方融資的財務(wù)風(fēng)險實(shí)際是可控的。比如我們可以說(shuō)我們的各級地方政府，不僅擁有財稅收入，還有很多好的獨資或控股公司，壟斷土地、礦產(chǎn)等資源，在市場(chǎng)交易中——尤其在融資交易中，常常處在高度買(mǎi)方的一邊。各級政府的融資平臺公司發(fā)行的各類(lèi)債券，典型如城投債，在各種固定收益市場(chǎng)上大受歡迎。這說(shuō)明我們各級政府的資源、信用和財力，是被市場(chǎng)交易追捧的，而且不止一天兩天了。
在這種局面下，關(guān)注地方債務(wù)的法律和財務(wù)風(fēng)險，是舍本求末。因為說(shuō)到底，各級政府把國家資源和市場(chǎng)交易的優(yōu)勢牢牢控制在自己手里，不是因為它們要故意違法，也不是它們不懂財務(wù)風(fēng)險，而是它們的權力太大，本事太大，而無(wú)制衡。它們在市場(chǎng)中以行政的手段做買(mǎi)賣(mài)，亦官亦商，怎么合適怎么利益最大化。不解決這個(gè)問(wèn)題，地方債務(wù)將來(lái)的病變，豈止于法律和財務(wù)的風(fēng)險？
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