新華社發(fā)

    人地關(guān)系是人類(lèi)生存與發(fā)展的基本關(guān)系，土地支撐著(zhù)人類(lèi)社會(huì )的可持續發(fā)展。但是，人類(lèi)與地球萬(wàn)物如何“共生”，已面臨嚴峻挑戰。為保護人類(lèi)共同的家園，為子孫后代留下生存和發(fā)展的基礎，實(shí)現可持續發(fā)展，我們提出如下幾點(diǎn)建議——

　　城鎮化要科學(xué)規劃

　　據統計，2005年世界城市化水平達到49.2%，2009年發(fā)達國家的城市化率平均達到70%左右，美國已超過(guò)80%。
　　在城市化過(guò)程中，一些國家的政府和學(xué)者不斷總結并積累很多科學(xué)規劃和節約用地的經(jīng)驗。英國經(jīng)濟學(xué)家大衛·李嘉圖率先提出“土地集約利用”的概念。他在論述級差地租理論時(shí)指出，集約利用就是在一定面積土地上，集中投入較多的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)、使用先進(jìn)技術(shù)和管理方法，以求在較小面積土地上獲得高額收入的一種農業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。針對城市蔓延式的擴張，美國學(xué)者提出了緊湊城市、精明增長(cháng)等概念。為確保城市的可持續發(fā)展，歐洲提出多功能土地集約利用的概念，強調功能多樣化集約利用土地。
　　加拿大是世界上人均農地最多的國家，但是，在城市開(kāi)發(fā)規劃特別是在確定“城市發(fā)展邊界”規劃時(shí)，將城區諸多領(lǐng)域納入開(kāi)發(fā)范圍，且不得留過(guò)量的閑置土地。
　　在中國的城市化發(fā)展模式問(wèn)題上，首先要研究確定適合我國資源國情的大中小型城鎮化道路。前些年很多地方一風(fēng)而上發(fā)展小城鎮，不僅造成了土地資源嚴重浪費，部分農村生態(tài)遭到破壞，也沒(méi)有對農村剩余勞動(dòng)力形成有效吸納。這些年很多省份又跟風(fēng)發(fā)展大都市，由于沒(méi)有實(shí)現人口、土地、產(chǎn)業(yè)三要素的匹配，導致土地城鎮化快于人口城鎮化和快于產(chǎn)業(yè)城鎮化。最為嚴重的問(wèn)題是：我國城市規模的擴張往往是預先的政府設定，而非由產(chǎn)業(yè)擴張來(lái)推動(dòng)，所以當政府以擴張的名義圈起大量土地時(shí)，卻發(fā)現不知道該用什么實(shí)質(zhì)性產(chǎn)業(yè)去填充這些土地。
　　城鎮化戰略是未來(lái)50年中國發(fā)展的最大動(dòng)力，是增強中國經(jīng)濟持久增長(cháng)的重要途徑，但錯誤的城鎮化道路，可能會(huì )成為引發(fā)嚴重問(wèn)題的導火索。世界發(fā)達國家的城鎮化進(jìn)程各不相同，從20%到40%城鎮化率經(jīng)歷的時(shí)間：英國120年，法國100年，德國80年，美國40年，前蘇聯(lián)30年，日本30年。我國城鎮化率從20%到40%只用了22年，這個(gè)過(guò)程比發(fā)達國家平均快了一倍多。
　　現在的問(wèn)題是，中國是否具備條件在城鎮化速度方面大大超過(guò)發(fā)達國家。我們認為：我國的城市化道路不能急速冒進(jìn)，必須依據規劃循序漸進(jìn)地推進(jìn)。不同區域的城鎮化發(fā)展速度應該有所差異，各地區在編制國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃以及土地利用規劃、城鎮體系規劃和城市總體規劃時(shí)，應因地制宜，制定符合各個(gè)地區實(shí)際的發(fā)展目標，不能盲目地在城鎮化率及有關(guān)城鎮發(fā)展指標方面進(jìn)行攀比。我國的城市化必須走集約節約之路，我國未來(lái)的城市人均占地不能與歐美國家齊平。
　　我國城鎮化應在現有城鎮基礎改建或擴建，市縣城搬遷應有科學(xué)規劃、依法進(jìn)行，不能盲目建設新城。蘇州古城史已達2500年，在城市現代化過(guò)程中，在老城區基礎上，規劃一個(gè)現代化新區域，使得著(zhù)名建筑學(xué)家梁思成當年在北京改造時(shí)未能實(shí)現的設想在蘇州成真，堪稱(chēng)老城區復興和新城區擴展相互映襯、協(xié)調發(fā)展的典范。而內蒙古自治區呼和浩特市清水河縣是一個(gè)財力只有3000多萬(wàn)元的貧困縣，從1998年開(kāi)始在距離現有縣城26公里的地區建設新城，占地五平方公里，新縣城建設已花費上億元。這個(gè)缺乏可行性調查研究的盲目造“新城”行動(dòng)，由于沒(méi)有得到有關(guān)部門(mén)的審批手續特別是缺乏資金，到2008年被迫放棄搬遷。
　　在一些地方的城市發(fā)展規劃中，朝令夕改、盲目規劃，而“每一次規劃失誤或不科學(xué)所造成的浪費，遠遠超過(guò)普通人的想象力，動(dòng)輒以幾億或幾十億計”。我國城鎮化率要超過(guò)70%任重道遠，規劃的作用日益重要。規劃如山，規劃即法，只有科學(xué)規劃才能既節省農地，又引領(lǐng)城鎮化健康發(fā)展。

　　工商交通盡量少占耕地

　　與城市化一樣，在工業(yè)化過(guò)程中，工業(yè)用地面積經(jīng)歷較長(cháng)增長(cháng)過(guò)程。但是，隨著(zhù)發(fā)達國家已從工業(yè)經(jīng)濟時(shí)代邁向知識經(jīng)濟時(shí)代，工業(yè)占用農地增速趨緩。而中國仍處于工業(yè)化過(guò)程中，要采取有效措施，節省占用農地。
　　建設用地分為居民點(diǎn)及獨立工礦用地、交通用地和水利設施用地。根據《2008年國土資源公報》，2008年底，居民點(diǎn)及獨立工礦用地4.04億畝、交通用地占0.37億畝，水利設施用地0.55億畝。當前發(fā)達國家人均城市建設用地約82.4平方米，發(fā)展中國家為人均83.3平方米，2008年末中國城鄉人均建設用地249平方米，居世界前列。
　　近年來(lái)，各地工礦用地增長(cháng)較快，目前已占全國城鎮建成區面積超過(guò)四成。我國城鎮和工礦用地總面積已達10萬(wàn)平方公里，其中4.3萬(wàn)平方公里的工礦用地，近70%集中在中西部和東北地區。
　　長(cháng)期以來(lái)，工礦用地一直是我國的用地大戶(hù)。尤其是近些年來(lái)，隨著(zhù)我國工業(yè)化進(jìn)程的加快，工礦用地增長(cháng)較快。然而，由于長(cháng)期存在的工礦用地集約水平不高等問(wèn)題沒(méi)有得到根本改善，使得我國本已十分緊張的土地供應短缺狀況進(jìn)一步惡化。工業(yè)用地利用強度普遍偏低，部分地區單位土地投資強度每畝只有幾十萬(wàn)元，全國工業(yè)項目用地容積率只有0.3—0.6，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠低于發(fā)達國家水平。尤其是，各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏生產(chǎn)力布局、國土規劃的統籌安排，沒(méi)有嚴格的產(chǎn)業(yè)分工，從而不可避免地造成不同區域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重復建設，也造成了企業(yè)效益低、工業(yè)用地低效的現實(shí)。

　　精心規劃住宅建設

　　各國住宅投資和建設史顯示，人均土地(或耕地)資源越豐富，單位投資量所消耗的土地資源越多；而人均土地資源越稀缺，單位投資量所消耗的土地資源越少。例如，英國、日本和荷蘭的住宅拉動(dòng)系數相對較低，而美國則較高。
　　中國人口多，全國已建成建筑面積近400億平方米，并以每年平均增加20億平方米左右的速度發(fā)展，預計到2020年將新增建筑面積300億平方米；中國人均土地資源少，但人均住宅投資和面積較大。中國固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)的土地資源的消耗量是美國的2倍，德國的6倍，日本、英國和韓國的幾十倍。中國住宅投資拉動(dòng)土地資源消耗數量低于美國、瑞典和愛(ài)爾蘭，但高于日本、韓國和英國，是英國的3倍、日本和韓國的8倍。中國房地產(chǎn)市場(chǎng)巨大，風(fēng)險也大。為保障房地產(chǎn)業(yè)成為我國重要支柱產(chǎn)業(yè)之一并造福千家萬(wàn)戶(hù)，建議做到——
　　(一)加強對房地產(chǎn)業(yè)的監管。
　　房地產(chǎn)業(yè)的基本要素是土地，房屋交易實(shí)際上是土地交易。按現行土地用途管制政策，政府和房地產(chǎn)商既是“壟斷買(mǎi)方”，又是“壟斷賣(mài)方”，特別是一些“地王”與地方政府“合作”，一方面從農民手里低價(jià)征地，另一方面向群眾高價(jià)售房。
　　要嚴格控制各級機構辦公設施及樓堂館所建設標準的規模。所有新建、擴建、遷建、購置、裝修改造黨政機關(guān)辦公樓項目，必須嚴格履行審批程序。辦公樓建設必須體現莊重、樸素、實(shí)用和節約資源的原則。
　　控制地王壟斷，防止熱錢(qián)投機炒作。
　　(二)強化稅收政策引導住房結構調整。
　　對面積100平方米以下住房，特別是經(jīng)濟適用房和廉租房，少收或免征稅；對100-200平方米住房提高征稅率；對200平方米以上豪宅加大征稅力度。通過(guò)物業(yè)稅和產(chǎn)業(yè)稅，形成豪華住宅占比小、經(jīng)濟適用房和廉租房占比最大的金字塔房地產(chǎn)市場(chǎng)結構，使高中低收入不同群體都能做到“居者有其屋”。
　　(三)提高農村宅基地利用率，有效容納未來(lái)新增農村人口的住房需求。
　　據統計，2004年，中國鄉村人口為7.57億，全國農村居民點(diǎn)用地面積高達1655.6萬(wàn)公頃，占全國建設用地面積的52.47%，人均農村居民點(diǎn)用地面積高達218.69平方米，遠遠高于《村鎮規劃標準》(GB50188-93)規定的人均150平方米的高限。如果將人均用地面積降至150平方米，那么我國農村居民點(diǎn)集約利用土地的潛力規模高達520萬(wàn)公頃，相當于半個(gè)浙江省的面積。
　　根據《優(yōu)化城鄉用地結構和布局研究》專(zhuān)題的研究成果，到2020年中國人口將達到14.6億，其中，城鎮人口7.77億，鄉村人口6.83億。若將人均農村居民點(diǎn)面積在現有水平基礎上降低一個(gè)百分點(diǎn)，即降至人均約120平方米的水平，那么2005-2020年中國農村居民點(diǎn)集約利用土地的理論潛力規模為836萬(wàn)公頃，占現狀農村居民點(diǎn)面積的50.5%。
　　加強宏觀(guān)監管，提高土地集約利用率，我國在發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)過(guò)程中可以節省大量農地。

　　嚴處破壞農地資源案件

　　很多國家都依法嚴肅處理破壞和浪費農地資源的行為，有效保護農業(yè)資源。美國在19世紀林肯時(shí)期通過(guò)《宅基地法》，20世紀30年代大危機時(shí)期通過(guò)《農業(yè)調整法》，1946年通過(guò)《農業(yè)市場(chǎng)法》和1996年通過(guò)的《農業(yè)法》，核心是控制土地利用密度和容積、控制城市規模和保護農地。為了實(shí)現農業(yè)可持續發(fā)展，1999年加拿大將農業(yè)用地和林地保護兩個(gè)委員會(huì )合并為一個(gè)土地保護委員會(huì )，從聯(lián)邦政府、省政府到農場(chǎng)和農民，協(xié)力妥善處理土地開(kāi)發(fā)和保護的關(guān)系，形成具有獨特完整的土地利用規劃體系，通過(guò)一系列強制措施控制土地用途變更，實(shí)行嚴格的土地用途管理制度。美國和加拿大兩國土地用途管理制度的特點(diǎn)是：社會(huì )公共利益是土地利用的最高原則；土地未經(jīng)規劃不得開(kāi)發(fā)；土地利用規劃具有法律效力；對農地實(shí)行特殊保護。美國、加拿大土地用途管理制度對我國的啟示是：土地用途管制制度應成為我國土地管理的核心；土地利用規劃是土地用途管制的基本依據；在制定土地利用規劃過(guò)程中應該提高公眾參與的程度；實(shí)施土地用途管制要有完善的法律保障體系；建立與土地用途管制相適應的土地管理體制。
　　2008年10月19日新華社播發(fā)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權，現有土地承包關(guān)系保持穩定并長(cháng)久不變�！薄�
　　為了守住18億畝耕地紅線(xiàn)，近年來(lái)我國政府查處違法案件的力度明顯加大，但正所謂“道高一尺，魔高一丈”，土地違法現象非但沒(méi)有減少，反而愈演愈烈，而且一些地方政府成為主要推手。
　　應嚴打破壞和違法占用農地的一切行為，從而有效保護農地資源：(一)制定《嚴懲破壞農地法》，對破壞農地和違規建筑，不能罰點(diǎn)錢(qián)就不了了之，形成不良示范；(二)深化國土資源管理體制改革，進(jìn)一步強化國土資源部對各省國土資源廳的業(yè)務(wù)領(lǐng)導，加強監管，縣城以上城區大規模改造或搬遷以及相似大規模占用農地工程項目，需由國土資源部、建設部等相關(guān)部門(mén)共同周密論證后嚴格審批；(三)強化問(wèn)責制和反腐力度，對重大破壞農地和違規建筑案件，要追究有關(guān)主管者的責任，嚴重失職者要嚴肅處理。

　　進(jìn)行跨越國界農業(yè)合作

　　美國賓夕法尼亞大學(xué)教授杰里米·里夫金認為：“我們現在幾乎開(kāi)拓了這個(gè)星球上的每一塊土地，并為真正的全球文明建起框架，但代價(jià)卻是一張不可預測的賬單，可能讓我們滅絕�！睂�(shí)際情況是，一些國家還有大量尚未開(kāi)發(fā)的土地資源，進(jìn)行跨界互補互利農業(yè)合作仍有較大潛力。
　　從北美到拉美，尚未開(kāi)發(fā)的土地還較多。巴西可耕地面積1.68億公頃，目前僅開(kāi)發(fā)0.62億公頃，尚有可開(kāi)發(fā)土地1.06億公頃。韓國已在馬達加斯加和蘇丹分別租借約130萬(wàn)公頃和69萬(wàn)公頃的土地�！岸砹_斯遠東地區約有100萬(wàn)公頃耕地，可那里的650萬(wàn)人口中只有1/4的人住在農村。要開(kāi)發(fā)遠東肥沃的土地資源，至少需要100萬(wàn)人。中國人在租種的30萬(wàn)公頃土地播種大豆、小麥、玉米、蔬菜等作物�！贝笱笾奕松俚囟�，尚有豐富的待開(kāi)發(fā)土地資源。
　　非洲現有耕地兩億公頃，占世界耕地總面積的13%，莫桑比克可耕地面積3600萬(wàn)公頃，其中僅開(kāi)發(fā)約510萬(wàn)公頃。贊比亞可耕地面積4200萬(wàn)公頃，其中開(kāi)發(fā)面積僅占14%。非洲四季宜牧的草場(chǎng)約九億公頃，水資源占世界水力資源蘊藏總量的2/5，具有較優(yōu)越的農業(yè)發(fā)展自然條件。中國擁有較先進(jìn)的農業(yè)技術(shù)和豐富的生產(chǎn)經(jīng)驗。據報道，非洲聯(lián)盟將農業(yè)和市場(chǎng)準入、基礎設施、資本流動(dòng)、人力資源并列為非洲四大重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，其中農業(yè)位居第一。非洲國家企盼能與中國加強農業(yè)合作，提高其農業(yè)生產(chǎn)水平和糧食產(chǎn)量，緩解糧食危機，擺脫貧困，實(shí)現國家的經(jīng)濟發(fā)展。目前，一些中國私人投資者也將目光投向了非洲廣袤而肥沃的黑土地。
　　全球人均耕地仍在減少，但還沒(méi)有到“山重水復疑無(wú)路”的地步。隨著(zhù)科學(xué)技術(shù)日新月異和創(chuàng )新能力不斷提高，在現有土地上，人類(lèi)有智慧創(chuàng )造更加美好的未來(lái)。