今年年底，我國將啟動(dòng)加入政府采購協(xié)議的談判工作。就此不少政府官員和研究機構紛紛就談判前我國政府采購制度的發(fā)展和其他準備工作進(jìn)行了研討，在日前舉行的中歐政府采購論壇上，中央財經(jīng)大學(xué)教授曹富國首次公布了《中歐政府采購研究報告》。該報告除介紹歐盟政府采購的經(jīng)驗外，重點(diǎn)對我國政府采購制度進(jìn)行了深刻的剖析，并對未來(lái)的走向做了一些初步的預測。

兩大部委制度競爭

    報告指出，我國政府采購存在財政部與原國家計委之間的制度競爭。
    招標投標法是由原國家計委主導的一部立法，而政府采購法是財政部主導的一部立法。這種制度競爭的結果是，部門(mén)間圍繞“招標投標”和“政府采購”術(shù)語(yǔ)建立起來(lái)的制度不一致，每一個(gè)術(shù)語(yǔ)所帶來(lái)的監管權分屬于不同法律主導部門(mén)的專(zhuān)有職權范圍。
    由于存在制度競爭，“政府采購”在招標投標法中被放棄。招標投標法第二條規定，“招標投標法適用于在中華人民共和國境內進(jìn)行招標投標活動(dòng)”。該條的意圖是，招標投標法適用于所有實(shí)體適用招標投標機制進(jìn)行的采購，無(wú)論私人或公共實(shí)體，這對私人部門(mén)采購人增加了不必要的負擔。盡管招標投標法試圖擴大其適用范圍，但是其適用范圍限定于工程采購。而政府采購法規定，政府采購指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，適用財政性資金采購貨物、工程和服務(wù)的行為。
    雖然招標投標法更多地吸納了現代政府采購法的概念，但政府采購法卻未能走到這一步。政府采購法的立法目的主要著(zhù)眼于預算體制改革和公共支出管理。雖然可以認為特許工程合同受到招標投標法的規制，而政府采購法卻忽略了這一領(lǐng)域。
    兩部法律在適用范圍上另一個(gè)差異在于，對國有企業(yè)的不同規定。由于我國公共工程通常都是由所設立的獨立機構或者委托項目實(shí)體完成，而這些實(shí)體通常是以國有企業(yè)的形式存在。因此，招標投標法的適用實(shí)體絕大多數都是國有企業(yè)。然而，政府采購法并沒(méi)有將國有企業(yè)納入其適用范圍，無(wú)論國有企業(yè)是使用財政性資金或是自由資金進(jìn)行采購，也無(wú)論這些國有企業(yè)處于競爭性行業(yè)或者壟斷性行業(yè)，或者這些國有企業(yè)是否是公用事業(yè)企業(yè)。
    國有企業(yè)的地位問(wèn)題是我國政府采購法上一個(gè)爭議問(wèn)題，并且隨著(zhù)中國今年啟動(dòng)加入《政府采購協(xié)議》的談判，這一問(wèn)題會(huì )重新出現。中國政府采購政策決策者需要對是否以及如何將國有企業(yè)納入政府采購法的適用范圍進(jìn)行審慎決策。

工程采購遇挑戰

    《中歐政府采購研究報告》指出，近幾年，工程領(lǐng)域出現了兩個(gè)新采購制度即項目法人制、項目代建制。
    項目法人制建立的目的是為增加項目建設的問(wèn)責性。項目法人可以是一個(gè)商業(yè)實(shí)體，或者一個(gè)非營(yíng)利實(shí)體，并且通常是采購實(shí)體顧問(wèn)及建設項目的管理人。
    而代建制是指采購實(shí)體選擇一個(gè)代建單位來(lái)完成一個(gè)工程項目，然后在工程建設完成之后將該項目交給投資人。代建單位可以是一個(gè)專(zhuān)門(mén)從事政府建設工程的政府局，或者一個(gè)商業(yè)顧問(wèn)。其職能是作為一個(gè)主建設承包商或者是項目業(yè)主的管理顧問(wèn)。目前，中央和地方政府都有鼓勵采用代建制的政策，并且這一制度正在演變之中。
    此外，工程采購領(lǐng)域的另一個(gè)新發(fā)展是公用事業(yè)和城市基礎設施領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)。近年來(lái)，中央一系列促進(jìn)私人部門(mén)發(fā)展政策的出臺，極大地促進(jìn)了私人部門(mén)發(fā)展。隨著(zhù)私人部門(mén)參與公共服務(wù)的發(fā)展，中國將開(kāi)始出現第三輪采購改革——一個(gè)管理私人融資基礎設施采購規制框架的出現。
    這些新發(fā)展表明，我國工程領(lǐng)域的采購機制正在變得復雜，對現有政策、法律和制度框架將產(chǎn)生影響。
    首先，工程建設正出現一個(gè)以依賴(lài)外部專(zhuān)長(cháng)或融資，而非傳統上自給自足模型的趨勢。
    第二，有些政府選擇設立專(zhuān)門(mén)政府機構的形式進(jìn)行政府工程采購，并且一個(gè)集中的政府工程采購職能開(kāi)始出現。在工程采購由一個(gè)專(zhuān)門(mén)政府局賴(lài)進(jìn)行工程采購的情況下，采購職能與用戶(hù)職能的分離，有助于政府建立核心采購專(zhuān)長(cháng)，并因此提供更高質(zhì)量的工程項目。
    第三，雖然一些發(fā)展實(shí)質(zhì)上符合政府采購概念，但是工程采購被有效地排除在“政府采購”的范圍之外。

地方政府采購問(wèn)題重重

    報告稱(chēng)，目前地方政府采購中出現了一系列問(wèn)題。
    “國貨”概念缺乏統一的界定。許多采購人指出，在實(shí)施采購國貨政策方面遇見(jiàn)不少困難，因為它與地方政策相沖突(如鼓勵外商投資的政策)。
    由于集中采購機構所進(jìn)行的采購范圍相對較小，通過(guò)集中采購實(shí)施社會(huì )經(jīng)濟和環(huán)境政策不現實(shí)。
    政府需求很難標準化，不同政府部門(mén)對辦公家具的需求是不統一的，因此很難在采購中獲得規模效益。
    地方政府對實(shí)施政府采購的重要性存有不同的認識。最主要的現象是，專(zhuān)職于政府采購職能的公務(wù)員數量在不同政府間有很大差別。一些省份沒(méi)有獨立的政府采購管理部門(mén)，只有2個(gè)人員從事這項工作。其他較大的城市有強大的政府采購中心。在一個(gè)市級政府，政府采購中心主任同時(shí)任政府辦公廳的副主任，能夠實(shí)現統一規劃和采購。
    省級政府負責制訂地方集中采購目錄，有時(shí)納入地方政府集中采購目錄的范圍要大于中央政府集中采購目錄。就工程采購而言，地方政府與中央的情況類(lèi)似，具有雙軌的行政管理體制——一個(gè)是“政府采購”，另一個(gè)是“招標投標”。政府采購由財政部管理，而工程招標則由建設局管轄，并且工程項目也未納入集中采購目錄。
    招標投標是政府采購的優(yōu)先采用法，可許多地方政府不將招標投標法適用于貨物或者服務(wù)采購。一些地方政府集中采購機構允許，采用其他采購方法。這些采購方法之后報財政部門(mén)審批，然后由集中采購機構進(jìn)行采購。但是，卻沒(méi)有財政部門(mén)審查和批準采用其他采購方法的具體指南。
    一些地方政府廣泛采用電子采購的地方，頒布了電子采購的法律。然而，地方政府的許多部門(mén)都在分別投資于電子采購或者招標網(wǎng)絡(luò )，如果得到有效協(xié)調，可以節約大量資金。
    采管分離并未得到很好的貫徹。在政府采購法生效之前，大多數由財政部門(mén)直接控制�？烧�府采購法出臺之后，需要進(jìn)行機制重建。然而，不同的地方政府對如何設立集中采購中心具有不同的理解。一些城市的政府集中采購中心仍然與財政部門(mén)具有密切的關(guān)系。一些集中采購中心隸屬于政府的辦公室。一些集中采購機構接受財政預算，而一些是預算自收自支單位。