目前，國家已把加強水污染防治放在切實(shí)解決六大突出的環(huán)境問(wèn)題之首，并部署了當前和今后一個(gè)時(shí)期的水污染防治工作。如何構建有效的跨行政區水污染防治合作機制，多年從事環(huán)保宏觀(guān)政策研究的浙江省嘉興學(xué)院經(jīng)濟研究所所長(cháng)虞錫君教授接受記者采訪(fǎng)認為，必須推進(jìn)防治機制的五個(gè)重要轉變。

無(wú)錫鋪設治污管為太湖截污。新華社發(fā) 程炳洪 攝

管理體制：應轉變?yōu)椤翱茖印迸c“網(wǎng)絡(luò )”結構有效結合

　　跨行政區包括跨省、跨市(地級市)和跨縣三個(gè)層面，目前最難解決的跨界污染是跨省界之間的污染問(wèn)題。虞錫君教授說(shuō)，水的無(wú)地界性要求流域內各行政區政府必須聯(lián)合起來(lái)，把全流域作為一個(gè)整體空間來(lái)考慮合作治水，才能使生命之河永續長(cháng)存。我國目前的環(huán)保管理體制是典型的“科層結構”，其基本特征是按政府層級構成垂直領(lǐng)導，按行政區域劃分管理權限。這種管理體制已不適應現今以流域為整體綜合治理的水環(huán)境保護的客觀(guān)要求。以太湖流域為例，相關(guān)行政區域有上海、杭州、蘇州、無(wú)錫、常州、鎮江、嘉興、湖州八個(gè)市，分屬于滬、蘇、浙三個(gè)省市，之間缺乏一個(gè)有效的流域管理機構�，F隸屬于水利部的太湖管理局，只能實(shí)行單項管理，無(wú)法承擔跨部門(mén)、跨區域流域性問(wèn)題的綜合協(xié)調與管理任務(wù)。目前單純的科層治水結構導致“市自為戰，縣自為戰”的水污染防治格局，大大降低了防治效率。
　　改革和突破的方向，可以流域為單位，設立由相關(guān)行政區政府領(lǐng)導成員組成、上級環(huán)保部門(mén)參與的專(zhuān)門(mén)委員會(huì )，作為流域水環(huán)境保護和建設的權威機構，下設辦公室具體操作。上級環(huán)保部門(mén)參與有利于貫徹上級政府的環(huán)保政策，有利于協(xié)調各地關(guān)系。地方政府擁有區域內人、財、物資源的相應配置權。這種以流域內地方政府聯(lián)盟為主體的新管理體制，既保留和發(fā)揮了“科層結構”的積極作用，又加強了流域內相關(guān)行政區“網(wǎng)絡(luò )”的橫向交流和合作，應該成為流域水污染防治管理體制創(chuàng )新的目標模式。

責任主體：應轉變?yōu)槠髽I(yè)與地方政府兩個(gè)主體

　　現行的水污染防治制度，責任主體僅鎖定在工商企業(yè)，只重視對污染企業(yè)的管制和監督，而缺乏對行政區域及其地方政府相應的科學(xué)考量和獎懲機制。
　　近年來(lái)跨界水污染事件頻發(fā)的事實(shí)證明，地方政府在水污染防治責任主體上的缺位是水污染形勢嚴峻的重要原因。
　　改革的方向，應把工商企業(yè)和地方政府共同作為水污染防治的兩個(gè)責任主體。企業(yè)對自身的污染行為負責，并承擔相應的法律責任和經(jīng)濟責任。地方政府對所轄行政區域的水污染狀況負責，造成水污染超標的行政區政府必須承擔相應的法律責任和經(jīng)濟補償。一旦地方政府真正成為水污染防治的責任主體，其治污行為就有了新的動(dòng)力，當地政府與污染源的關(guān)系、鄰域上下游之間的關(guān)系就會(huì )發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，水污染防治就會(huì )出現新局面。

調控機制：應轉變?yōu)椤叭�位一體”的新機制

　　我國現行的水污染防治調控機制偏重于突擊性的“環(huán)保風(fēng)暴”，偏重于被動(dòng)性的末端治理和事后性的事故處置。這種單一的行政手段在環(huán)保的初始階段是必要的，但時(shí)至今日，傳統的水污染防治調控機制已經(jīng)不適應環(huán)境保護的歷史性轉變，必須實(shí)行創(chuàng )新性改革。美國水污染控制法的調控機制值得我們借鑒。
　　美國水污染控制立法已經(jīng)有100多年的歷史。從1899年的《河流和港口法》到2002年11月新修訂的《聯(lián)邦水污染控制法》，經(jīng)歷了一個(gè)逐步完善的過(guò)程，并最終形成了以“命令控制”為主，以“經(jīng)濟激勵”為輔，以“公眾參與”為補充的“三位一體”水污染防治調控機制。命令控制機制是美國水污染控制機制的主導，表現為由聯(lián)邦機構制定水污染控制的基本政策和污水排放標準，由各州負責實(shí)施。經(jīng)濟激勵機制表現為水污染防治中的排污權交易制度，這是一種基于市場(chǎng)的政策工具。但由于水污染成因的復雜性和經(jīng)濟刺激作用的不確定性，這種手段尚不能成為水污染控制的主要手段。公眾參與機制是前兩種機制的有益補充。在美國，環(huán)境運動(dòng)、立法聽(tīng)證制度、公民訴訟制度是公眾參與的主要表現形式。根據我國的實(shí)際，借鑒美國“三位一體”的水污染防治調控機制的做法，很有必要。

鄰域關(guān)系：應轉變?yōu)榭缧姓�區合作防治水污染

　　目前，由于利益機制的驅動(dòng)和小農生產(chǎn)方式的慣性影響，鄰域之間的水污染防治存在著(zhù)兩種不良傾向：一是各家自?huà)唛T(mén)前雪，缺乏流域內的跨行政區合作，使水資源保護和修復的配置效率不高，浪費了社會(huì )資源。二是以鄰為壑，利己損人。有些區域以水污染為代價(jià)，發(fā)展污染項目，甚至把污染項目選址在鄰域下游交界處，在發(fā)展當地經(jīng)濟的同時(shí)，嚴重污染了鄰域下游，形成跨界水污染。
　　近年來(lái)，一些先進(jìn)地區開(kāi)始探索構建跨行政區水污染防治合作機制。廣東省最近出臺了水環(huán)境管理方面的重要法規——《廣東省跨行政區河流交接斷面水質(zhì)保護條例》，這是我國首部關(guān)于跨行政區水污染防治的專(zhuān)門(mén)法律。浙江省2005年頒布了《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補償機制的若干意見(jiàn)》，著(zhù)重設計了支持江河水系源頭地區、重要生態(tài)功能區和欠發(fā)達地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的制度安排。
　　總結各地的實(shí)踐經(jīng)驗，跨行政區水污染防治合作機制應包括五個(gè)方面的主要內容：一是建立交界水質(zhì)聯(lián)合監測機制，這是水污染合作防治的基礎。二是建立流域環(huán)保信息互通機制，其中最為關(guān)鍵的是鄰域上游地區增設水污染企業(yè)時(shí)，應及時(shí)向鄰域下游通報信息，并征求其意見(jiàn)。三是建立水環(huán)境保護聯(lián)合執法機制，包括常規性的聯(lián)合檢查機制和突發(fā)性的水污染事故聯(lián)合處置機制。四是建立水污染防治基礎設施的共建共享機制，這里所說(shuō)的基礎設施，特指跨行政區域的污水治理工程和飲用水引水工程。目前存在著(zhù)一種不良現象，跨行政區水污染防治工程遠不如跨行政區防洪抗災水利工程得到重視，這是今后必須下大力氣解決的薄弱環(huán)節。五是建立流域水生態(tài)補償機制。

治污方式：應由分散向相對集中治污轉變

　　分散治污方式存在著(zhù)多方面的弊端，如污水處理設施難以得到優(yōu)化配置，排放廢水難以穩定達標，監督成本很高等等。隨著(zhù)企業(yè)空間集聚度的提高，特別是生態(tài)工業(yè)園區、生態(tài)市縣等新規劃的實(shí)施，一些地方水污染治理方式發(fā)生了革命性的變化，這種相對集中的治理方式已在上海、浙江、江蘇等發(fā)達地區的城鎮推進(jìn)，收到了比較好的效果，為全國其他地區提供了初步的經(jīng)驗。
　　相對集中治理污水模式有三個(gè)主要特征：其一，政府統一規劃，城鄉統籌建設。統籌的區域范圍因地制宜，有些以縣域統籌為宜，有些以地級市、甚至跨省統籌為宜。污水處理網(wǎng)絡(luò )不但覆蓋已經(jīng)形成的區塊，而且要覆蓋規劃期內將要形成的區塊。其二，打破行政界限，區域合作治水。相對集中治理污水系統宜采用共建集污管網(wǎng)、集中定點(diǎn)處理、達標排放的運行方式。這一系統的建設必然會(huì )超出一個(gè)鄉鎮、甚至一個(gè)縣(市)的范圍，追求資源的合理配置。其三，創(chuàng )新體制機制。如浙江海寧市組建城鄉供水和污水治理一體化的水務(wù)集團公司，按照污染者付費原則，采取市場(chǎng)化方式運行。