近日，備受期待與關(guān)注的《城鄉規劃法》，經(jīng)十屆全國人大常委會(huì )第三十次會(huì )議表決通過(guò)，將自明年1月1日起施行，現行《城市規劃法》同時(shí)廢止。這部法律的最大亮點(diǎn)之一，就是城鄉規劃納入一體化管理。
　　“規劃是龍頭”，一句經(jīng)典的概括表達出社會(huì )各界對規劃的期望，但也有人說(shuō)規劃只是水龍頭，放大一些或關(guān)小一些都由地方政府領(lǐng)導說(shuō)了算。城鄉規劃一體化，無(wú)疑將成為另一種破解城鄉二元經(jīng)濟社會(huì )結構的“堅冰”之舉。

安徽徽州區潛口鎮群眾正在建設新房。新華社記者 馬平 攝

農民成為城市擴張的“驅趕”對象

　　城市越擴越大，農房越建越偏，農民越遷越遠。
　　隨著(zhù)城市化進(jìn)程加快，在不少地方，農村與農民成了一個(gè)被大城市擴張所“驅趕”的對象。在南方某省，有關(guān)部門(mén)要規劃建設一條東西向高速公路，從一個(gè)村子橫穿而過(guò)，農民不得不往北搬遷；不久，又有一條南北向高速公路從此東西向穿越，農民不得不又根據公路建設規劃需要，再次搬遷。
　　浙江省一位研究人員說(shuō)，由于以前沒(méi)有對城鄉進(jìn)行統籌規劃，在快速城市化過(guò)程中，一旦一些重大建設項目突破規劃建設用地范圍，就會(huì )變得無(wú)規劃依據可循，變成想建到哪里就建到哪里，造成城市功能布局結構失調；另一方面，也由于缺乏對城鄉統籌規劃，使得一些區域性重大基礎設施建設用地難以進(jìn)行前瞻性規劃預留控制，以至于建設項目實(shí)施時(shí)拆遷量巨大，不僅影響了群眾的生產(chǎn)生活，也造成了政府投資的巨大浪費。
　　“同時(shí)，由于城市規劃主要以城市為中心，經(jīng)常漠視村莊的存在，簡(jiǎn)單地將其作為被拆遷的對象，在規劃實(shí)施中一次又一次地讓農民們向城市邊緣地區搬遷，從而造成了城市郊區村莊‘屢建屢拆’的惡性循環(huán)，這也是‘城鄉二元經(jīng)濟社會(huì )結構綜合征’的一個(gè)集中體現！”這位研究人員說(shuō)。
　　近十年來(lái)，伴隨著(zhù)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，自發(fā)型、本地化的鄉村工業(yè)化過(guò)程創(chuàng )造了豐厚的社會(huì )物質(zhì)財富，也改變了城鄉土地利用格局，打破了城鄉明確的分界線(xiàn)，“借規劃批地”、“靠規劃擴張”引發(fā)了許多社會(huì )問(wèn)題，政府、公眾包括規劃師，對“就城市論城市、就鄉村論鄉村”的二元規劃制定與實(shí)施模式產(chǎn)生了極大的懷疑，“一法一條例”遭遇法律信任危機。
　　“規劃是龍頭”，但也有人說(shuō)規劃只是“水龍頭”，放大一些或關(guān)小一些都由地方政府領(lǐng)導說(shuō)了算。比如說(shuō)人口規模、城鎮性質(zhì)等傳統規劃的重點(diǎn)內容，不同規劃師對同一個(gè)地方的結論也可以差別很大，這些現象的背后，實(shí)際上是規劃法律體系的不完善，也就是“自由裁量權”太大，科學(xué)性不強。
　　“最后的結果就是，在城市規模擴張過(guò)程中隨意性太大，如果忽視了資源的承載力、交通的承載力、環(huán)境容量的承載力，部分農村、農民的利益必定受到損害�！睂幉ù髮W(xué)建筑工程與環(huán)境學(xué)院教授張殿發(fā)說(shuō)，“作為‘一法一條例’的有機統一體，城鄉規劃法有望解決城鄉建設的諸多混亂現狀，可在法律之外，我們應該在主觀(guān)上培養更多的尊重農民利益的意識！”

“有新房無(wú)新村”，鄉村簡(jiǎn)單“克隆”城市

　　在新農村建設過(guò)程中，可以看到許多農村中一批批新房建成。然而令人尷尬的是，這些新房零散分布，沒(méi)有條理，結果都是“有新房無(wú)新村”。
　　新農村建設存在規劃空白，在高校工作的規劃師張美亮感受最深：“就拿教材來(lái)說(shuō)，我特別注意到，老教材就與新農村建設脫節很多，在規劃上，我們過(guò)去給學(xué)生講的都是城市規劃，沒(méi)有農村規劃，學(xué)生們在搞農村規劃時(shí)，都只能照搬城市小區規劃，可城鄉畢竟不同的，城市有排污系統，農村怎么辦？這些都是缺陷�！睆埫懒琳J為，城鄉規劃一體化，千萬(wàn)不能誤解為鄉村“克隆”城市。
　　過(guò)去由于農村建設規劃存在空白，不少人就干脆參照城市規劃，城里有什么，農村就有什么。浙江省長(cháng)呂祖善曾表示，這兩年講統籌城鄉發(fā)展，就有人錯誤地認為城鄉“一體化”發(fā)展，就是城鄉“一樣化”發(fā)展。事實(shí)上，城市和農村在功能和形態(tài)上是應該有區別的，城鄉一體，重要的是要把城市和農村有利于生產(chǎn)、方便生活、提高生活質(zhì)量等實(shí)質(zhì)性?xún)热萁y一起來(lái)，不是形式上的“一樣化”。比如城市規劃建設綠地，有的地方農村建設也要建綠地，就可能與實(shí)際情況相脫節。綠地是城市改善市民居住環(huán)境、提升休閑方式品位的事物，而在農村則有農民自己的休閑方式，兩者不盡相同，不能一味照抄照搬。
　　在農村工業(yè)發(fā)達、外來(lái)務(wù)工人員較多的慈溪市，寧波大學(xué)建筑設計院曾經(jīng)參與一些村莊規劃的編制過(guò)程，遇到許多困惑。當時(shí)，對于規劃師來(lái)說(shuō)，農村規劃主要靠村鎮規劃標準，可其中從用地分類(lèi)到相關(guān)指標，對于外來(lái)務(wù)工人員基本上沒(méi)有考慮。事實(shí)上，有的村莊外來(lái)務(wù)工人員總量比當地村民還多，規劃編制過(guò)程是遵循“人口規�！�—用地規�！�—設施配置”這一主線(xiàn)，數量龐大的外來(lái)務(wù)工人員基本上不可能參與到人口規模預測中，直接導致設施配置出現規劃超標而實(shí)際遠遠不足的矛盾。
　　一些參與浙江慈溪市農村建設規劃的專(zhuān)家舉例說(shuō)，比如模仿城市的農村公共廁所設計是最典型的案例，規劃是每日50人次使用，實(shí)際使用是500人次都不止，公共廁所成為農村河道主要污染源之一。再如農村住宅，規劃的村民住宅建筑用地，是針對在籍村民的，因為農宅的新建、擴建與改建都是在宅基地的基礎上進(jìn)行的，外來(lái)務(wù)工者不可能在務(wù)工地擁有宅基地使用權。規劃的嚴重不足與巨大現實(shí)需求，導致農民違章擴建，進(jìn)而出租牟取利益，最終的結果是違章建筑越來(lái)越多，人居環(huán)境越來(lái)越差，鄰里糾紛不斷。

既要統籌安排，更要“量身定做”

　　近三年以來(lái)，浙江省開(kāi)展了縣市域總體規劃編制的試點(diǎn)，將整個(gè)縣市行政區域作為規劃區，統籌布局城鄉居民點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、生態(tài)保護空間、農田保護空間和區域基礎設施通道，實(shí)現了城鄉規劃在縣市域的全覆蓋，與土地利用總體規劃進(jìn)行了較好銜接。
　　“浙江省之所以在統籌城鄉規劃方面做得比較早，這完全是逼出來(lái)的。全省人多地少，城鎮與村莊十分密集，設施建設關(guān)聯(lián)度大，特別是平原河網(wǎng)地區區域一體化發(fā)展的程度比較高，在新農村建設與城市化進(jìn)程中，必須把城鄉規劃統籌考慮進(jìn)來(lái)�！闭憬�省建設廳城鄉規劃處處長(cháng)姚昭暉說(shuō)。
　　對于新農村建設來(lái)說(shuō)，浙江統籌城鄉規劃取得的最大效益就是城鄉公共服務(wù)設施得到了統籌配置。義烏市建成了總長(cháng)35公里的橫錦水庫引水工程，投資1.3億元鋪設和改造城區供水管道200余公里，受益鎮達五個(gè)，覆蓋人口達43萬(wàn)人。在整個(gè)浙江省，通過(guò)供水管網(wǎng)延伸和新建、改造鎮級水廠(chǎng)生產(chǎn)工藝等途徑，城鎮集中供水新增農村覆蓋人口預計達到110萬(wàn)人以上。
　　在慈溪市匡堰鎮徐家漕村，寧波大學(xué)的規劃師主動(dòng)走下來(lái)，吃住在村里，根據當地私營(yíng)企業(yè)多、居住與生產(chǎn)混雜的特點(diǎn)設計了村莊規劃，沒(méi)有像其他農村規劃一樣照葫蘆畫(huà)瓢，規劃不但考慮到簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的需要，而且還縮短了生活與生產(chǎn)污水處理的管道，減少基礎設施配套成本，節約了村開(kāi)支。一位學(xué)生說(shuō)，城市規劃各有風(fēng)格，現在農村規劃也能“吃小灶”，這才是真正的城鄉統籌。