《縣級農村社會(huì )養老保險基本方案(試行)》施行已經(jīng)十幾年，但作為建立覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系中的重要一環(huán)，農村的社會(huì )養老保險制度目前卻基本處于停滯徘徊狀態(tài)。許多基層領(lǐng)導和社會(huì )保障專(zhuān)家在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，目前這種以農民自己繳費為主的農保方式已經(jīng)遠遠落后于社會(huì )發(fā)展的現實(shí)，亟須從四個(gè)方面進(jìn)行改革。

各級政府必須加大對農保的財政支持力度

　　首先，制約農村社會(huì )養老保險發(fā)展的關(guān)鍵因素是資金問(wèn)題。
　　首都經(jīng)濟貿易大學(xué)金融學(xué)院教授庹國柱在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，老農保那種完全以個(gè)人唱主角，政府不承擔責任的方式已經(jīng)徹底不適應當下覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系的建設了。如果繼續下去，將不利于城鄉社會(huì )協(xié)調發(fā)展�！罢�府財政一定要支持，哪怕是給予相對較低的保障�！�
　　“隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展和國家財政收入的增加，財政的公共性應該放大，更多地用在農村居民的社會(huì )養老保險等涉及民生的問(wèn)題上�！敝醒胴斀�(jīng)大學(xué)保險學(xué)院社會(huì )保障系主任褚福靈對記者說(shuō)。但中華全國總工會(huì )副主席、書(shū)記處書(shū)記董力在中國社會(huì )保障論壇2007年年會(huì )上的發(fā)言顯示，“十五”期間，社會(huì )保障所占份額僅相當于財政支出的12%左右。地方財政對社會(huì )保障的支持也不到位，以至于形成了“逐級向上看、地方找中央”的局面。
　　“這與社會(huì )保障在發(fā)達國家、新興工業(yè)化國家乃至部分發(fā)展中國家的財政中成為主要開(kāi)支項目的差距十分明顯，中國財政迄今依然未能很好地承擔起應當承擔的救助城鄉低收入家庭和支持各項社會(huì )福利事業(yè)發(fā)展的責任。因此，投入不足的局面不改變，真正意義上的覆蓋城鄉居民的社會(huì )保障體系建設就將遙遙無(wú)期�！敝袊�人民大學(xué)教授鄭功成表示。

農保運作模式：早統籌早受益

　　其次，農保運作模式必須統籌。據了解，目前全國31個(gè)省(區、市)的1900多個(gè)縣大部分實(shí)行的都是以農民個(gè)人繳費為主、個(gè)人賬戶(hù)基金儲備積累的農保模式。同時(shí)，部分地區根據實(shí)際情況進(jìn)行試點(diǎn)，形成了一些各具特色的典型。其中既有經(jīng)濟發(fā)達地區的山東煙臺做法、北京大興做法、廣東東莞做法，又有經(jīng)濟欠發(fā)達地區的安徽霍山等地做法。
　　據王平介紹，安徽省六安市霍山縣和霍邱縣于全市率先建立了農村養老保險資金的統籌賬戶(hù)。2004年霍山縣出臺了《農村社會(huì )養老保險暫行辦法》，明確政府承擔的責任和義務(wù)，并在全市率先建立農村養老保險資金統籌賬戶(hù)，規定縣財政在每年預算中按上年末養老保險基金積累總額的2%予以補貼，納入統籌賬戶(hù)，以提高參保農民的給付標準，三年來(lái)，政府補貼資金70萬(wàn)左右�；羟窨h也于2005年出臺基本相同的辦法，并將政府補貼提高到2.5%，到目前為止，政府補貼資金40多萬(wàn)元。由于政府重視，加大了財政投入，極大地調動(dòng)了農民的參保積極性，僅有36.6萬(wàn)人口的霍山縣，三年來(lái)就有5000多農民參保，基金滾存結余截至2007年9月突破1416萬(wàn)元。
　　對此，褚福靈認為，各地積極探索自然值得鼓勵，但中央政府還是要出臺一個(gè)統籌的方法，“城鄉之間要統籌、不同地區之間要統籌，制度可以有別，但不能割裂，應當有一體化的制度設計。否則，各地自行制定其標準，一來(lái)，會(huì )給將來(lái)國家整合農保模式造成沉重的成本負擔；二來(lái)，可能會(huì )使很多縣區盲目照搬別人的成功模式，但自己的條件、技術(shù)或財力又達不到相關(guān)的標準而令探索失敗�！�
　　另外，城鄉間也需要統籌，“比如目前比較突出的問(wèn)題就是農民工參加城鎮社會(huì )養老保險問(wèn)題�！扁諊�柱指出，“大部分的農民工未來(lái)還是要返鄉的�！薄鞍匆幎�，其個(gè)人賬戶(hù)可以帶回原籍，但企業(yè)所交部分流入當地政府的社�；�金賬戶(hù)�！卑不帐�勞動(dòng)和社會(huì )保障廳農保處相關(guān)負責人說(shuō)，“這就突出表現了目前城鄉社會(huì )養老保險體系無(wú)法銜接的問(wèn)題�！�

農�；�金運用：權限上交、規范管理

　　由于農�；�金涉及到廣大農民未來(lái)的生活給付問(wèn)題，政府有關(guān)部門(mén)對這筆基金運用的指導思想首先是安全性第一。解決在保值的基礎上如何更好的實(shí)現增值，這也是許多縣、區基層領(lǐng)導一直在思考的問(wèn)題。
　　安徽省六安市壽縣勞動(dòng)社會(huì )保障局副局長(cháng)張太平建議，應由國家財政部發(fā)行特種國債，只允許農�；�金購買(mǎi)，國家用這筆錢(qián)來(lái)進(jìn)行投資或基礎設施建設，應該比由單個(gè)縣、區來(lái)運作基金更為安全。
　　對此，庹國柱認為，這個(gè)想法確實(shí)不錯，但是得結合當前的實(shí)際來(lái)考慮。在我國目前的流動(dòng)性過(guò)剩的情況下，社會(huì )上的錢(qián)不是太少了而是太多了，既然不缺錢(qián)那就沒(méi)有發(fā)行國債的必要。另外，政府還要考慮到發(fā)債規模問(wèn)題，除了農保資金，城市里還有大筆的社保資金，它們也有購買(mǎi)國債的需求，但政府一定要研究以求與當前的投資規模相匹配，這可是一個(gè)相當復雜的過(guò)程。
　　農�；�金在管理運用上之所以問(wèn)題不斷，庹國柱認為，這首先還是因為當初的制度設計本身造成的問(wèn)題，“農保的全稱(chēng)就叫縣級統籌農村社會(huì )養老保險，規定農�；�金要以縣為單位統一管理。因此，資金的收歸管理都在縣上，地、市、省、中央政府在名義上都無(wú)權調用這筆錢(qián)。但是，由縣里的經(jīng)辦機構來(lái)管理這么大一筆資金，他們缺乏投資經(jīng)驗、相關(guān)技術(shù)及人才，投資風(fēng)險很大。所以，真正要讓這筆基金保值增值，就不應該讓基層運作，至少要交到省一級；又或者交由專(zhuān)門(mén)的保險公司的資產(chǎn)管理公司代辦，因為資金運用畢竟是他們的強項�！睂Υ�，中央財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院社會(huì )保障系主任褚福靈認為，可以建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的金融機構，如社保銀行，由專(zhuān)業(yè)人員專(zhuān)門(mén)管理這筆資金并負責投資。
　　其次，在基金的管理上，褚福靈認為，一定要強調收支兩條線(xiàn)管理，保證管事的不管錢(qián)，管錢(qián)的不管事，專(zhuān)款專(zhuān)用，規范制度，從同級財政或其他渠道來(lái)支付人員工資和工作經(jīng)費。
　　第三，褚福靈認為，相關(guān)的監督機構一定要落到實(shí)處。比如現在有些地方設立的社會(huì )保險基金監督委員會(huì )，一定要定期進(jìn)行抽查、聽(tīng)取匯報，公布每年的收支、投資及收益等情況，同時(shí)加強相關(guān)的審計監督、財政監督、行政監督和輿論監督。

辦公經(jīng)費、人員編制納入同級財政要落到實(shí)處

　　最后，經(jīng)辦機構辦公經(jīng)費及工作人員的編制問(wèn)題一定要合理解決。根據《縣級農村社會(huì )養老保險基本方案(試行)》規定，縣(市)成立農村社會(huì )養老保險事業(yè)管理機構，經(jīng)辦農村社會(huì )養老保險的具體業(yè)務(wù)，管理養老保險基金。
　　據王平介紹，這個(gè)機構原隸屬民政部門(mén)，后來(lái)移交到勞動(dòng)保障部門(mén)，其性質(zhì)為自收自支的非營(yíng)利性事業(yè)機構，辦公經(jīng)費和人員工資以前全是按年新增保費的3%來(lái)提取。后來(lái)，勞動(dòng)和社會(huì )保障部、民政部、審計署聯(lián)合下發(fā)文件，要求將農保機構的辦公經(jīng)費和人員待遇納入同級財政預算，同時(shí)取消從收取的農�；�金中提取管理費的做法，杜絕擠占挪用基金發(fā)工資等現象。
　　另外，還有相關(guān)工作人員的編制問(wèn)題也很讓相關(guān)部門(mén)頭疼�！盁o(wú)論是以前在民政局，靠提保費發(fā)工資；還是現在劃歸到勞動(dòng)和社會(huì )保障局，由財政統一預算撥款發(fā)工資，我們的編制都是屬于自收自支事業(yè)編制，而并非政府的財政撥款編制。搞保障的人自己沒(méi)有保障，這讓我們怎么安心去工作��？”六安市壽縣農村社會(huì )養老保險事業(yè)管理所員工朱凱這樣告訴記者。
　　據該所所長(cháng)蔡傳文介紹，該所共有八人，其中除他自己是由局里委派下來(lái)管理該所，因此具有縣財政撥款的事業(yè)編制外，其余七人均屬自收自支事業(yè)編制。
　　宿州市勞動(dòng)局副局長(cháng)葛振平也告訴記者，經(jīng)辦人員編制問(wèn)題在宿州市同樣存在�！坝械目h有十幾個(gè)經(jīng)辦人員，如果從民政局移交過(guò)來(lái)，這些人的編制誰(shuí)來(lái)解決？光靠勞動(dòng)局自身是無(wú)法消解的�！�
　　王平表示，經(jīng)辦機構辦公經(jīng)費及工作人員的編制問(wèn)題是農保制度改革的一個(gè)重要方面，它直接影響到經(jīng)辦人員的工作積極性問(wèn)題。這一方面，相關(guān)同級政府一定要酌情考慮、仔細研究，并按照勞動(dòng)保障部等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的文件精神落到實(shí)處，切實(shí)解決這些人員的后顧之憂(yōu)。