有一些專(zhuān)家認為，新中國成立后的發(fā)展就是“前三十年靠農產(chǎn)品剪刀差，后三十年靠土地剪刀差”。隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，土地價(jià)值日益凸顯，農民的利益卻沒(méi)能隨著(zhù)城市化的進(jìn)展同步增長(cháng)，反而受到很大損害。

新華社記者 王鵬 攝

　　浙江大學(xué)工商管理學(xué)院副院長(cháng)、博導賈生華教授認為，在城市化、工業(yè)化已經(jīng)取得了巨大成就的今天，我國土地制度上存在的城鄉“剪刀差”問(wèn)題日益凸顯，值得各級決策層高度重視。
　　建立在城市土地巨大的“創(chuàng )富效應”基礎上，中國的城市化、工業(yè)化取得了巨大成就，城市居民也從中獲得了生活條件的改善乃至個(gè)人財富增值。然而，大量的農民并沒(méi)有從城市化的推進(jìn)中獲益，甚至有不少人還認為，農村和農民是城市化所帶來(lái)的征地行為的犧牲者或奉獻者。城市化越推進(jìn)，農民和城市建設的利益矛盾越尖銳，征地拆遷引發(fā)的各種悲劇不斷上演，嚴重影響和諧社會(huì )的建設。

“剪刀差”分享了農民土地的商業(yè)價(jià)值

　　浙江大學(xué)的不少土地專(zhuān)家認為，中國30年改革開(kāi)放，取得巨大成就，其速度令世界為之驚嘆。在這么短的時(shí)間內，我國已實(shí)現西方國家幾百年才能完成的快速發(fā)展。之所以有如此高的“效率”，和土地政策密切相關(guān)。國有土地使用權投放市場(chǎng)，大量的土地被征用，成為城市化、工業(yè)化強勁的發(fā)動(dòng)機，可以說(shuō)，是“效率優(yōu)先”的土地制度杠桿，撬動(dòng)了中國城市的發(fā)展。
　　賈生華說(shuō)，建國后，我國采取了犧牲鄉村發(fā)展城市的工業(yè)化戰略，為了實(shí)現“快速”工業(yè)化，農產(chǎn)品價(jià)格存在“剪刀差”，統購統銷(xiāo)。90年代以來(lái)，我國在城市發(fā)展中實(shí)行“土地剪刀差”，農村土地雖然是“集體所有”，但實(shí)際上村集體并不能買(mǎi)賣(mài)，只能由政府買(mǎi)，而且由政府定價(jià)。政府征用、征購土地之后，再將使用權出讓給企業(yè)，政府從中獲得了巨額“剪刀差”，投入到城市建設等方面。企業(yè)再在以后的出讓、轉租、開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)行為中賺取巨額利益，產(chǎn)生大量的富豪。城市居民通過(guò)購買(mǎi)房地產(chǎn)，改善自己的生活、工作條件，有的還隨著(zhù)土地的升值，獲得了財富的增長(cháng)。實(shí)際上，地方政府和企業(yè)，一直到購買(mǎi)房地產(chǎn)的城市居民，正是利用這一“剪刀差”制度，分享了農民土地的商業(yè)價(jià)值。這一套路，被一些地方政府稱(chēng)之為“經(jīng)營(yíng)城市”。
　　這種做法以很低的代價(jià)和很高的效率促進(jìn)了快速的城市化。隨著(zhù)城市房地產(chǎn)的發(fā)展，政府從中賺取的土地差價(jià)越來(lái)越大。近年來(lái)有一些專(zhuān)家認為，新中國成立后的發(fā)展就是“前三十年靠農產(chǎn)品剪刀差，后三十年靠土地剪刀差”。
　　賈生華認為，時(shí)至今日，“土地財政”已經(jīng)為各級政府創(chuàng )造了巨大的財富。但由此也給社會(huì )的和諧發(fā)展，尤其是城鄉統籌發(fā)展帶來(lái)不少問(wèn)題，城鄉差距越拉越大。在政府和農民處于市場(chǎng)不平等地位的情況下，盡管隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，土地價(jià)值日益凸顯，農民的利益卻沒(méi)能隨著(zhù)城市化的進(jìn)展同步增長(cháng)，反而受到很大損害。
　　他同時(shí)也指出，農民自身?yè)碛械恼�基地不能�?shí)現市場(chǎng)化，沒(méi)有任何商品價(jià)值，也造成土地資源浪費和城鄉住房資源極大的不平衡。在浙江等很多地方，人們常�？吹竭@樣的場(chǎng)景，盡管城市里住房緊張，寸土寸金，居民面臨“住房難”，鄉村一幢幢的單體農居占地甚廣卻人煙稀少，對比鮮明，
　　他說(shuō)，這種現象還帶來(lái)一系列社會(huì )問(wèn)題。大批農民進(jìn)城打工，他們身無(wú)分文，家里的土地沒(méi)有任何市場(chǎng)價(jià)值，在城市里面對高額生活成本生存困難，很容易滋生犯罪。近年來(lái)，“城中村”以及衍生的問(wèn)題已經(jīng)構成各大城市普遍面臨的痼疾。

類(lèi)似“小產(chǎn)權房”的問(wèn)題將會(huì )長(cháng)期存在

　　我國改革和建設的巨大成就，始終圍繞著(zhù)土地問(wèn)題。聯(lián)產(chǎn)承包規定了農地的生產(chǎn)問(wèn)題，國有土地使用權出讓?zhuān)�規定了城市土地的建設問(wèn)題，農村土地的建設問(wèn)題，卻沒(méi)有相關(guān)的法律予以規范，成為一個(gè)“空白點(diǎn)”。
　　近年來(lái)，有些城市搞了一些改革，比如在杭州，政府征地之后，給農村留出10%的“留用地”，給村集體作建設開(kāi)發(fā)之用。有的村里就用來(lái)建設工廠(chǎng)、酒店、商住樓等，為村集體增加收入，村民獲得分紅。有的就構成了“小產(chǎn)權房”。
　　很多專(zhuān)家認為，類(lèi)似“小產(chǎn)權房”這樣的問(wèn)題將會(huì )長(cháng)期存在，因為日益凸顯的農民土地利益不能隨著(zhù)城市化共同增值這一矛盾是很不合理的，如果不能從制度上予以根本解決，“小產(chǎn)權房”這樣的民間自發(fā)產(chǎn)生的“草根”調劑辦法必然會(huì )“春風(fēng)吹又生”。
　　賈生華認為，工業(yè)發(fā)展了，可以反哺農業(yè)。社會(huì )財富積累到了一定階段，發(fā)展的主要任務(wù)就轉到城鄉統籌發(fā)展，實(shí)現社會(huì )和諧和公平，促進(jìn)全面現代化。
　　他說(shuō)，在很多土地創(chuàng )富效應巨大的沿海發(fā)達城市，城市化已經(jīng)相當成熟，地方政府的“土地財政”創(chuàng )造了驚人的財富，到了可以考慮逐步放棄“土地剪刀差”，讓利于農村和農民，使農村和農民的利益獲得長(cháng)足增長(cháng)的時(shí)候了。政府退出土地市場(chǎng)“運動(dòng)員”的角色，承擔市場(chǎng)監管的“裁判員”角色，嚴格規劃控制，保護耕地。這樣或許能從根本上完成城鄉的統籌發(fā)展，對我國實(shí)現全面現代化大有裨益。
　　賈生華建議，我國在制度設計方面，可以探索開(kāi)展我國繼聯(lián)產(chǎn)承包制、國有土地使用權出讓制度之后的又一次土地制度改革，制定“農村集體土地使用權轉讓條例”，和土地承包法、國有土地使用權轉讓條例共同構成我國土地市場(chǎng)的完整法律體系。在此法律調整的基礎上，村集體成為土地市場(chǎng)的供地主體，讓農村集體建設用地和宅基地直接進(jìn)入市場(chǎng)，土地的市場(chǎng)價(jià)值完全進(jìn)入農民的口袋。由目前的國有土地壟斷供應，變成國有土地和集體土地多頭供應，這對城鄉統籌發(fā)展可以起到四兩撥千斤的效果。

1500萬(wàn)戶(hù)宅基地處于閑置狀態(tài)

　　賈生華分析說(shuō)，這一改革舉措，或許可以解決下一階段發(fā)展面臨的很多問(wèn)題。
　　首先，可以解決城鄉發(fā)展不均衡的問(wèn)題。讓土地非農化的升值收益更多地留給農村，填平城鄉發(fā)展的鴻溝。
　　第二，宅基地的流通，促進(jìn)土地集約利用、資源合理配置。從當下的情況看，隨著(zhù)城市化的發(fā)展，富裕起來(lái)的農民都到城市買(mǎi)房居住，鄉村大批宅基地和房子閑置。據浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心統計，2005年?yáng)|部地區有5%至10%的農民在城市里購房，大約有1500萬(wàn)戶(hù)宅基地處于閑置、空巢狀態(tài)，浪費嚴重。目前杭州等地出現了用全產(chǎn)權“農民公寓”換取農民宅基地的做法，就是從這個(gè)角度出發(fā)的一種有益探索。歐美一些國家的房地產(chǎn)，存在永久產(chǎn)權的私有地產(chǎn)和99年租期的原住民地產(chǎn)兩種性質(zhì)的產(chǎn)品。在我國房地產(chǎn)市場(chǎng)上，不妨考慮也容許存在兩種土地性質(zhì)的商品房，一種是國有土地的商品房，一種是宅基地演變而來(lái)的集體土地商品房。
　　第三，農民成為地產(chǎn)的實(shí)際擁有者，城市住宅升值創(chuàng )富效應惠及農村，大幅度增加農民個(gè)人的財富與購買(mǎi)力，消費愿望和消費能力都將大大增強，八億農民可以構成拉動(dòng)內需的巨大動(dòng)力。
　　第四，在城市化的過(guò)程中，城市居民已經(jīng)體現出有產(chǎn)者的效應，而農民工卻還是一無(wú)所有。通過(guò)這種土地制度的改革，農民工成為有產(chǎn)者，其財富效應還會(huì )隨著(zhù)城市化的進(jìn)程而成正比擴大。農民工進(jìn)城創(chuàng )業(yè)的基礎得到強化，違法犯罪涉及的成本也大大提高。有利于農民工加速“市民化”，也有利于降低犯罪率、維護社會(huì )平安穩定，解決城鄉人口流動(dòng)帶來(lái)的諸多社會(huì )問(wèn)題。
　　第五，為新農村建設提供經(jīng)濟基礎。農村房地產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，就可以和城市房產(chǎn)開(kāi)發(fā)一樣，政府發(fā)揮管理職能，通過(guò)制度安排，統一規劃，留出一部分增值收益用作鄉村基礎設施配套建設。
　　第六，解決高房?jì)r(jià)高地價(jià)帶來(lái)的諸多問(wèn)題。村集體和地方政府一樣成為供地主體后，集體用地在統一規劃下，總量控制，有序入市，形成多元化供地的局面，在競爭中可以平抑地價(jià)。目前已經(jīng)存在的“高地價(jià)”現象則可以化弊端為優(yōu)勢，成為撬動(dòng)農村土地市場(chǎng)的杠桿，利用市場(chǎng)力量，打通城鄉隔閡，解決流動(dòng)性過(guò)剩，消彌地價(jià)、房?jì)r(jià)上漲過(guò)快帶來(lái)的問(wèn)題。
　　他同時(shí)指出，這一改革舉措要切實(shí)付諸實(shí)施，需要突破兩個(gè)可能會(huì )出現的認識上的問(wèn)題：
　　第一， 政府征用土地面積和土地收益一開(kāi)始可能都會(huì )有所減少，地方政府和相關(guān)部門(mén)的利益受損，改革可能會(huì )遭遇反對。但是從實(shí)現城鄉統籌發(fā)展這一戰略意義考慮，局部利益不足為憑。而且農民提高消費能力后，城市房產(chǎn)市場(chǎng)以及其他的消費產(chǎn)品市場(chǎng)都將由于八億農民的加入而獲益非淺，現有的土地市場(chǎng)利益群體從長(cháng)遠來(lái)看會(huì )有更大的收益。
　　第二， 會(huì )引發(fā)“亂占耕地”的擔憂(yōu)。實(shí)際上，只要政府加強規劃和管制，做到總量控制，完全可以做到只允許農村建設用地、宅基地進(jìn)入市場(chǎng)，而不影響耕地。事實(shí)上，我國市場(chǎng)經(jīng)濟的一個(gè)最重要的特點(diǎn)，就是政府在市場(chǎng)中具有非常強勢的地位和管控能力。所以如果地方政府象現在這樣當“運動(dòng)員”，直接擔當“賣(mài)地生財”第一環(huán)節的經(jīng)濟組織角色，在市場(chǎng)中爭利，違法占地現象將屢禁不止。而如果地方政府擺脫利益關(guān)系，只當“裁判員”，將其“強勢作用”發(fā)揮到監管環(huán)節，完全可以控制住村集體土地出讓的各個(gè)環(huán)節，做到規范有序，嚴格監督土地收益的使用，有可能比現在更好地保護耕地。據浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心在湖北調研獲得的數字，2001到2006年，湖北全省宅基地才增長(cháng)1%至2%的面積。足以說(shuō)明政府監管之下，宅基地可以控制到這么嚴格，更不用說(shuō)耕地保護了。