“政府的錢(qián)畢竟是有限的，如何在大型基礎建設項目上引入社會(huì )資金，將成為今后工作的重點(diǎn)�！痹诮�日中央財經(jīng)大學(xué)主辦的“2008公共采購國際論壇”上，北京市發(fā)改委法規處處長(cháng)韓曉芳表示。
　　據了解，隨著(zhù)國家四萬(wàn)億投資計劃公布之后，各地政府鐵路、公路大型基礎項目也開(kāi)始陸續上馬，而作為社會(huì )資金投資國家基礎建設等大型項目的重要手段之一，我國的基建特許經(jīng)營(yíng)也開(kāi)始進(jìn)入新的階段。但是業(yè)內專(zhuān)家也指出，隨著(zhù)項目的不斷增加，其實(shí)踐過(guò)程中也將面臨多方難題。

　　特許經(jīng)營(yíng)制度建設解決政府和投資者難題

　　據北京市發(fā)改委法規處處長(cháng)韓曉芳介紹，北京市從上世紀90年代在一些過(guò)去由政府獨家投資、壟斷經(jīng)營(yíng)的基礎設施項目中開(kāi)始嘗試引進(jìn)一些民間資金，這些基礎設施具有投資量比較大、長(cháng)期性和公益性的特點(diǎn)，比如首都機場(chǎng)高速路、公交專(zhuān)線(xiàn)和京通快速路等等。為了使制度和法律建設也相應跟上，北京市2000年出臺了一個(gè)關(guān)于經(jīng)營(yíng)性的基礎設施的投資回報補償的意見(jiàn)，2003年在此基礎上又出臺了《北京市城市基礎設施特許經(jīng)營(yíng)辦法》�！岸�2005底出臺的《北京市城市基礎設施特許經(jīng)營(yíng)條例》是目前為止在此方面最規范的法律條文，整體的城市基礎設施制度性建設由此前進(jìn)了一大步�！� 韓曉芳說(shuō)。
　　《條例》第一規定了特許經(jīng)營(yíng)的范圍：供水、供氣、供熱項目以及其他的城市基礎設施項目；第二規定了特許經(jīng)營(yíng)的主要形式：BOT模式以及市政府同意的其他形式。第三規定了投資的項目：為防止盲目建設，項目必須滿(mǎn)足三項規劃——同時(shí)符合城市總體規劃、經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃以及城市和基礎設施的行業(yè)發(fā)展規劃。
　　另外，《條例》還對實(shí)施方案的具體內容做了較具體的規定，主要包括十個(gè)方面：特許經(jīng)營(yíng)項目的基本條例和指標，特許經(jīng)營(yíng)者的選擇方式，特許經(jīng)營(yíng)權的期限，特許經(jīng)營(yíng)權的稅費減免等等。特許經(jīng)營(yíng)要求通過(guò)招標等公平競爭的方式確定經(jīng)營(yíng)者。
　　“從成效上看，北京市的特許經(jīng)營(yíng)雖然時(shí)間不長(cháng)，但是成效還是非常顯著(zhù)，我們初步統計了一下，從2000年到現在，特許經(jīng)營(yíng)項目一共搞了22個(gè)，這22個(gè)項目吸引社會(huì )資金超過(guò)了230億，極大地緩解了北京城市建設的資金的短缺情況，這也是今年奧運會(huì )成功舉辦的一個(gè)重要保障�！表n曉芳說(shuō)。

　　招投標方式在實(shí)踐中遇到困難

　　“在實(shí)踐中，基礎設施的特許經(jīng)營(yíng)確實(shí)能夠解決很多問(wèn)題，比如政府一方面解決了資金不足的問(wèn)題，另一方面可以把更多的資金投向醫療衛生、社會(huì )保障等方面。同時(shí)，社會(huì )資本進(jìn)入基礎設施建設和運營(yíng)管理，帶來(lái)了先進(jìn)的管理技術(shù)，為傳統的基礎設施運營(yíng)管理提供活力，并且帶動(dòng)了企業(yè)提高管理效率”，韓曉芳說(shuō)�！暗�是，在具體的實(shí)踐中也存在著(zhù)不少難題�！�
　　“從國內來(lái)講，大量特許經(jīng)營(yíng)還是通過(guò)招投標方式確定經(jīng)營(yíng)者，但是我們在實(shí)踐過(guò)程當中感覺(jué)到有很多問(wèn)題”，韓曉芳說(shuō)。
　　中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授曹富國也表示，“是否能夠選擇一個(gè)好的特許經(jīng)營(yíng)者，關(guān)系著(zhù)特許經(jīng)營(yíng)項目是否能夠成功實(shí)施。由于大型基礎設施特許經(jīng)營(yíng)項目的復雜性，傳統政府采購的招標程序可能不能適用�！�
　　據了解，基礎設施特許經(jīng)營(yíng)的項目往往是很大、很復雜的項目，期限也非常長(cháng)，不確定因素非常多，所以在招投標過(guò)程中，即使招標文件做得再細，但還是有問(wèn)題需要進(jìn)行詳細的探討和談判。但是《招標投標法》規定是不能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判的�！啊墩袠送稑朔ā肥且勒樟撕贤�法的原理，但是在實(shí)際操作當中如果不做實(shí)質(zhì)性?xún)热莸恼勁�，最后協(xié)議的簽訂就存在一定風(fēng)險�！表n曉芳說(shuō)。
　　那么這一問(wèn)題該如何解決呢？曹富國建議，地方政府可以嘗試以規范性文件的形式，來(lái)確定具體的特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序及其適用條件(不限于招標方式的公平競爭方式)，確保特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序的最低透明度，也可以為不同政府部門(mén)在協(xié)調工作關(guān)系上提供共同的工作規范�！斑@雖然是一種理想的途徑，但也對政府協(xié)調制定政策的能力提出了挑戰�！彼�說(shuō)。

　　價(jià)格難題如何解決

　　特許經(jīng)營(yíng)當中“價(jià)格形成機制和價(jià)格調整機制”一直是困擾政府的難題�！斑@一類(lèi)的項目都屬于公用產(chǎn)品，帶有社會(huì )福利性質(zhì)，要考慮到老百姓的承受能力，也要保證中低收入者的承受能力。但在特許經(jīng)營(yíng)當中，跟特許經(jīng)營(yíng)者的談判這類(lèi)項目的價(jià)格確實(shí)是非常困難的�！表n曉芳說(shuō)，“從經(jīng)營(yíng)者來(lái)講，追逐利潤是他們的天性，這無(wú)可厚非。但如何既保證經(jīng)營(yíng)者合理的利潤，同時(shí)又保證消費者的權益，保證社會(huì )福利制度的貫徹落實(shí)，這是一個(gè)兩難的選擇�！�
　　她坦言，在和企業(yè)進(jìn)行價(jià)格談判的過(guò)程中，政府由于缺乏相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人士，有的時(shí)候雖然聘請一些中介機構的專(zhuān)業(yè)人士，但是也顯得比較被動(dòng)。
　　“而且有的價(jià)格當時(shí)覺(jué)得合理，但事后還是有一定風(fēng)險。國外在事后的價(jià)格調整上有一些明確的規定，但我國沒(méi)有�！表n曉芳說(shuō)。中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授曹富國也對本報記者表示，由于特許經(jīng)營(yíng)期限一般比較長(cháng)，會(huì )出現政策環(huán)境等不可控外部因素的改變，因此可能需要一個(gè)價(jià)格調整條款。但價(jià)格的調整需要一個(gè)特別程序�！耙�適當引入公眾參與和監督”，曹富國說(shuō)，“公眾作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的使用者，是城市基礎設施特許經(jīng)營(yíng)項目的重要的利益相關(guān)者�；�礎設施立法的終極目的，也是為了促進(jìn)公共產(chǎn)品或服務(wù)消費者福利的最大化�！�
　　另外，韓曉芳也呼吁收取特許權使用費：“收取特許權使用費是非常有必要的。這主要基于這樣的性質(zhì)：一是權利的補償或者權利的付費，特許經(jīng)營(yíng)者一方面擁有公共通行權，另外一方面擁有土地公共資源獲利的權利，另外還有一些排他權，確實(shí)應該付費。制訂特許權收費制度是一個(gè)重要的利益調整機制�！彼�說(shuō)。
　　曹富國表示，“實(shí)踐中沒(méi)有收費的原因可能有很多：一是如果收費，特許權人會(huì )將這些費用計算入其服務(wù)價(jià)格上或確定較長(cháng)的投資回收期。二是，地方政府意在招商引資，不太會(huì )去再收費；還有，收了費用如何使用也存在疑問(wèn)�！�
　　“特許權使用費在國際上已經(jīng)比較成熟了，但是在咱們國內這方面還是剛剛開(kāi)始，雖然我們在《條例》中也做了相關(guān)規定，但到現在為止，基本沒(méi)有使用特許權收費的，所以這個(gè)問(wèn)題我想也是國家層面需要考慮的制度上的問(wèn)題�！表n曉芳說(shuō)。