山東省棗莊市市長(cháng)陳偉最近用三個(gè)月的時(shí)間跑農村基層，對土地流轉問(wèn)題進(jìn)行了集中調研。他先后走訪(fǎng)了12個(gè)鄉鎮，21個(gè)行政村，訪(fǎng)談了400多位農民，對農村土地流轉有著(zhù)深入的思考。以下是他結合棗莊進(jìn)行的通過(guò)推行土地使用產(chǎn)權制度改革促進(jìn)土地流轉的探索實(shí)踐，對當前農村土地產(chǎn)權制度改革要注重把握的三個(gè)問(wèn)題的思考。

第一， 圍繞避免農民失地搞好制度設計

　　對廣大農民來(lái)說(shuō)，土地具有保障功能，是“命根子”。棗莊在土地流轉的制度設計上盡可能規避農民失地的風(fēng)險。
　　一是農村合作社的兩個(gè)“80%”，保障農民對土地的有效控制權，規避了制度風(fēng)險。我們規定流轉的土地使用產(chǎn)權只能入股土地合作社，不能入股一般的企業(yè)，因為按照《企業(yè)法》，企業(yè)一旦破產(chǎn)農民就會(huì )失地。根據《合作社法》，合作社采取一人一票制，基本成員中農民不得低于80%；企業(yè)出資的附加表決權票數不能超過(guò)20%，即農民表決權不低于80%。這兩個(gè)80%，保障了農民對土地的有效控制權。
　　二是農業(yè)保險機制的引入，顯著(zhù)地降低了合作社土地使用權抵押的風(fēng)險，規避了自然風(fēng)險。農業(yè)生產(chǎn)相對穩定，但難免遇到風(fēng)雪霜雹等嚴重自然災害。我們引入農業(yè)保險機制，政府補貼保費的80%，這樣就基本保障了合作社農業(yè)經(jīng)營(yíng)的穩定，使合作社的抵押風(fēng)險降到了最低。
　　三是“1/3”和“三年”的抵押限制，使農民不會(huì )長(cháng)期全部失地，規避了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。我們采取有限抵押方式，土地合作社用來(lái)抵押貸款的土地最多不超過(guò)1/3，使用產(chǎn)權抵押不能超過(guò)3年；即使這部分土地使用產(chǎn)權被拍賣(mài)，也只是短期失去，期限一到，使用產(chǎn)權又回到了農民手里。
　　四是規模經(jīng)營(yíng)效益好、風(fēng)險小，規避了機會(huì )風(fēng)險。合作社實(shí)行規模經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)資料成本減少，產(chǎn)量提高，產(chǎn)業(yè)鏈延長(cháng)，產(chǎn)品銷(xiāo)路廣，銷(xiāo)售收入成倍增長(cháng)，與一家一戶(hù)經(jīng)營(yíng)相比，效益更好、風(fēng)險更小，機會(huì )風(fēng)險大大降低。

第二， 充分尊重農民意愿而不“刮風(fēng)”

　　我們順應農民土地規模經(jīng)營(yíng)的意愿，一方面放手讓農民探索，另一方面給予規范性的引導和幫助，政府當“導演”，而不是在前臺直接操作。
　　改革的動(dòng)力來(lái)自于農村，出發(fā)點(diǎn)是為了農民�，F在一些地方的農村土地制度改革，多數是自上而下鋪開(kāi)，還有的是政府和開(kāi)發(fā)商共同推動(dòng)，最終目的是為了追求土地的潛在增值效益。棗莊農村土地改革的誘因，主要是為了追求土地的規模經(jīng)營(yíng)效益，而不是為了追求農地轉變?yōu)榻ㄔO用地的增值收益。
　　堅持“穩”字當頭，在有條件的地方先行試點(diǎn)。棗莊的土地流轉改革不是大面積鋪開(kāi)，而是在一些有條件的土地合作社中逐步推開(kāi)。我們沒(méi)有號召農民在短時(shí)間內都必須采取這種模式，而是設計了一個(gè)相互配套的機制，鼓勵和引導那些有條件流轉的土地集中起來(lái)，進(jìn)行更加高效率的規模經(jīng)營(yíng)。我們看重的不是眼前，而是更看重長(cháng)遠的發(fā)展。隨著(zhù)工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程加快，農村有條件規模經(jīng)營(yíng)、愿意拿出來(lái)流轉土地的農民會(huì )越來(lái)越多，土地使用產(chǎn)權制度改革的土壤和空間也會(huì )越來(lái)越廣闊。
　　改革的重點(diǎn)放在農業(yè)地區，而不是近郊區。一些地方的農村土地改革，主要集中在城鄉結合部，把農地變成建設用地，改變了土地用途，對糧食安全是有影響的。我們的改革試點(diǎn)，集中在農業(yè)地區，農地的性質(zhì)沒(méi)有變化，農業(yè)生產(chǎn)的效益進(jìn)一步提高，糧食安全得到了保證，在我國廣大農業(yè)地區具有普遍的推廣意義。

第三， 注重與現行法律政策的銜接

　　土地流轉改革必須在現行的法律政策框架內實(shí)施，既要有探索創(chuàng )新，又不得突破現有的法律規定，確保各項改革措施不與法律相違背。
　　關(guān)于耕地抵押權問(wèn)題�！段餀喾ā�、《農村土地承包法》和《擔保法》禁止用耕地承包權作抵押擔保，是考慮了耕地的社會(huì )保障功能。我們的改革，承包權歸農民，經(jīng)營(yíng)權歸合作社，抵押的是土地收益，即土地上的附著(zhù)物，類(lèi)似于農業(yè)期貨交易，交易的標的物是合作社抵押土地上的現有以及在規定期限內可以產(chǎn)出的農作物，不與法律規定相沖突。
　　關(guān)于耕地使用權可否入股的問(wèn)題�！掇r村土地承包法》第三十二條、四十二條允許耕地入股；黨的十七屆三中全會(huì )《關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，也鼓勵通過(guò)入股發(fā)展土地規模經(jīng)營(yíng)。我們的改革是圍繞土地合作化生產(chǎn)進(jìn)行的，以耕地使用權入股合作社，完全符合法律和政策的規定。
　　關(guān)于農民對土地的權利問(wèn)題。按照《物權法》，把物權主要分為所有權、用益物權和擔保物權。就農村承包耕地來(lái)說(shuō)，主要劃分為所有權、承包權和經(jīng)營(yíng)權(使用權)。由于所有權和承包權不變，過(guò)去已經(jīng)賦予了農民土地使用權中的用益物權，現在主要是賦予農民擔保物權，這是我們探索農村土地流轉改革的實(shí)質(zhì)內容。