由于轉讓建設用地對地方政府的財政貢獻遠遠大于耕地，在經(jīng)濟利益和片面政績(jì)觀(guān)的驅使下，當前不少經(jīng)濟發(fā)達地區或者城鎮熱衷于將周邊耕地轉化為非農建設用地，開(kāi)工廠(chǎng)，建市場(chǎng)，修建商品房，獲得豐厚的土地出讓金和稅收。
　　為了彌補耕地的占用，這些無(wú)法實(shí)現耕地和基本農田保護責任目標的地區，都不約而同地把目光投向那些耕地后備資源豐富的偏遠地區，耕地“占補平衡”成為漸漸熱絡(luò )起來(lái)的一個(gè)市場(chǎng)。
　　如今，耕地異地“占補平衡”運動(dòng)正在各地蓬勃興起。這項制度在化解我國糧食風(fēng)險的同時(shí)，其實(shí)施過(guò)程中也存在著(zhù)各種不容忽視的問(wèn)題。湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院院長(cháng)謝炳庚教授日前接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，要警惕耕地“占補平衡”成為“數字游戲”，政府部門(mén)必須不斷完善這項制度的實(shí)施和考評機制。

資料照片

質(zhì)量與生態(tài)的雙重隱憂(yōu)

　　記者從湖南省國土資源廳獲悉，湘江上游的永州市正在修建一個(gè)水電站，由于解決了當地山區荒地的灌溉能力，預計可新增耕地30萬(wàn)畝。而這一筆開(kāi)墾荒地的費用，可能會(huì )由長(cháng)沙或其它有此意向的城市出，新增耕地則納入出錢(qián)開(kāi)發(fā)荒地的城市的耕地總量中。
　　“長(cháng)沙開(kāi)發(fā)永州耕地”的方案如果成為現實(shí)，也就意味著(zhù)長(cháng)沙市的30萬(wàn)畝耕地在轉為非農業(yè)建設用地的同時(shí)，通過(guò)“占一補一”的方式實(shí)現了耕地的總量平衡。耕地占補平衡是我國《土地管理法》確定的一項耕地保護的基本制度，按照“占多少，墾多少”的原則，建設單位必須要補充相應的耕地，以保證耕地不減少。
　　對于“長(cháng)沙開(kāi)發(fā)永州耕地”的思路和方案，學(xué)術(shù)界的聲音不盡相同。一種觀(guān)點(diǎn)認為，耕地保護的主要目的是實(shí)現耕地面積總量的平衡，這是國土資源管理第一位、最重要的任務(wù)。另一種觀(guān)點(diǎn)則認為，“占補平衡”要完全充分體現耕地面積總量、耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)出水平的協(xié)調一致性，單純追求面積相等，勢必會(huì )出現高質(zhì)量的耕地轉作他用，而用等量的低質(zhì)耕地充數的現象。
　　謝炳庚介紹說(shuō)，這兩種觀(guān)點(diǎn)實(shí)際上反映了人們對耕地問(wèn)題認識的發(fā)展過(guò)程。一般而論，耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡應包括數量平衡、質(zhì)量平衡、區域平衡、生態(tài)平衡和時(shí)間平衡等五個(gè)方面。
　　“我國的農業(yè)生產(chǎn)歷史長(cháng)達五千多年，與中華文明同步發(fā)展，漫長(cháng)的時(shí)間長(cháng)河中，自然條件好的土地幾乎都被開(kāi)墾成了耕地。剩下的有潛力開(kāi)荒的土地并不多，后備耕地資源的開(kāi)發(fā)條件相對較差，這是解決耕地占補平衡中最突出的問(wèn)題�！敝x炳庚說(shuō)。
　　隨著(zhù)城市化、工業(yè)化浪潮的推進(jìn)，為了解決非農建設用地規模的擴大，我國城鎮周邊的諸多良田業(yè)已成為工廠(chǎng)、市政設施、住宅小區、城市園林用地。為了實(shí)現耕地占補的數量平衡，只好在人煙稀少的荒地、荒灘進(jìn)行開(kāi)墾�！斑@些新開(kāi)墾的耕地往往遠離農民居住地，土壤貧瘠、洪澇災害嚴重，農業(yè)生產(chǎn)的綜合能力根本無(wú)法和被占用的良田相比�！�
　　長(cháng)期從事耕地占補平衡調查研究的謝炳庚教授還指出，在開(kāi)墾荒地的過(guò)程中如果不注重統籌規劃和環(huán)境評估，一定要走出“開(kāi)發(fā)就是開(kāi)荒”的認識誤區，倘若一味追求耕地面積數量上的平衡而“圍湖造田”、“毀林造田”、“侵占河床”等，將會(huì )嚴重破壞生態(tài)系統結構和功能，導致水土流失、土壤沙化、洪澇災害頻繁發(fā)生，釀成更大的生態(tài)悲劇。
　　“湖南在20世紀50年代的圍湖造田、60年代紅壤丘陵的開(kāi)發(fā)、70年代大寨田的建設、90年代丘崗山地的開(kāi)發(fā)，不講科學(xué)，貪圖形式，這些活生生的例子背后的生態(tài)教訓必須被我們牢牢吸取�！�

異地開(kāi)荒的“有田無(wú)人種”困境

　　無(wú)論是良田還是新開(kāi)墾的土地，都是需要人力耕作的。而農村剩余勞動(dòng)力主要向經(jīng)濟發(fā)達的城鎮轉移，這與耕地占補平衡的方向正好相反。異地開(kāi)荒衍生出來(lái)的“有田無(wú)人種”困境如果不加以重視和解決，耕地占補平衡的戰略將受到挑戰。
　　記者在湖南西部糧食主產(chǎn)區吉首市和懷化市采訪(fǎng)時(shí)看到，平常在田間地頭勞作的農民主要是老人和婦女，農村勞動(dòng)力的主力軍--青壯年男子大部分都去經(jīng)濟發(fā)達地區打工了，他們間或在“雙搶”時(shí)節回來(lái)幫忙。毫無(wú)疑問(wèn)的是，一旦此地新增加大量開(kāi)墾的耕地，現有的勞動(dòng)力是遠遠不能滿(mǎn)足要求的。
　　“如今不少新開(kāi)墾的耕地都是位于以前人煙稀少的山區，距離遙遠，而且灌溉條件不理想，如果沒(méi)有相應的人力進(jìn)行深耕細作，不僅糧食產(chǎn)量極低，而且還會(huì )面臨‘撂荒’的危險�！�
　　謝炳庚說(shuō)，城鄉一體協(xié)調發(fā)展的戰略為解決這個(gè)難題提供了極好的思路，政府部門(mén)要鼓勵土地的規劃化、集約化經(jīng)營(yíng)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率和勞動(dòng)力素質(zhì)，同時(shí)給予糧食生產(chǎn)大戶(hù)以補貼，并使耕地的使用權得到有效流轉，吸引剩余勞動(dòng)力回流。
　　“這需要建立兩個(gè)機制來(lái)確保耕地占補平衡制度的實(shí)施，”謝炳庚說(shuō)，“一是建立耕地占補中的綜合效益評估和補償機制，二是建立異地補充耕地的糧食生產(chǎn)考核機制，兩者缺一不可�！�
　　他認為，建立這兩個(gè)機制，不僅能有效實(shí)現耕地占補平衡，確保我國糧食安全，還關(guān)系到社會(huì )經(jīng)濟的可持續發(fā)展。

湖南規范耕地易地補充行為

　　湖南，因在洞庭湖南面而得名。優(yōu)越的氣候、土地、水利條件，使湖南與農業(yè)的淵源由來(lái)已久，自古就有“湖廣熟，天下足”的美譽(yù)。
　　由于轉讓建設用地對地方政府的財政貢獻遠遠大于耕地，在經(jīng)濟利益和片面政績(jì)觀(guān)的驅使下，當前不少經(jīng)濟發(fā)達地區或者城鎮熱衷于將周邊耕地轉化為非農建設用地，開(kāi)工廠(chǎng)，建市場(chǎng)，修建商品房，獲得豐厚的土地出讓金和稅收。
　　為了彌補耕地的占用，這些無(wú)法實(shí)現耕地和基本農田保護責任目標的地區，都不約而同地把目光投向那些耕地后備資源豐富的偏遠地區，耕地“占補平衡”成為漸漸熱絡(luò )起來(lái)的一個(gè)市場(chǎng)。
　　湖南省政府辦公廳對此已經(jīng)下發(fā)文件，對這種耕地后備資源匱乏的易地補充行為進(jìn)行了規范。這份文件指出，易地補充耕地達成初步意向后，由委托方的市州政府向省政府提出申請，經(jīng)審查同意后，雙方簽訂正式協(xié)議。協(xié)議的內容包括：新增耕地數量、質(zhì)量標準、費用支付及雙方的責權利等。湖南省國土資源廳負責易地補充耕地項目立項審批、設計和預算審核、項目驗收、指標確認等工作，對項目實(shí)行統一管理。受托方國土資源管理部門(mén)按照省土地開(kāi)發(fā)整理項目管理的有關(guān)規定及易地補充耕地協(xié)議，負責項目的具體實(shí)施和后期管護工作。
　　這份文件還確立了“先補后占”的原則。易地補充耕地項目及其新增耕地指標，經(jīng)湖南省國土資源廳驗收確認后，委托方才能取得補充耕地指標，并按經(jīng)批準的數量相應核減本地耕地保有量指標，受托方相應增加耕地保有量指標。
　　為了使新開(kāi)墾的荒地不至于“撂荒”，文件還對易地補充耕地的資金管理做出具體規定。委托方應根據易地補充耕地協(xié)議，向受托方及時(shí)撥付項目實(shí)施和新增耕地耕種補助等資金。項目實(shí)施資金不得低于委托方的耕地開(kāi)墾費征收標準。新增耕地耕種補助標準由雙方協(xié)商確定，專(zhuān)項用于新增耕地的管護和耕種補助，補助時(shí)間不得少于5年。受托方應將耕種補助分年度全額發(fā)放給耕地農戶(hù)。
　　這份文件是制約耕地異地補充不規范行為的“緊箍咒”。湖南省國土資源廳負責人表示，保護資源與保障發(fā)展的關(guān)系，從長(cháng)遠看是一致的。對土地管理而言，就是要做到“兩個(gè)確�！�，即確保全省5580萬(wàn)畝耕地和5040萬(wàn)畝基本農田保護底線(xiàn)，確保經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的合理用地需求。在連續7年實(shí)現全省耕地占補平衡的基礎上，湖南對占補平衡責任考核又提出了新要求，要求由按區域考核向按區域考核和按項目考核并重轉變。在考核標準上，由重數量向數量、質(zhì)量并重轉變。