專(zhuān)家認為，財政體制上的“省管縣”、“市管縣”問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)地方政府轄區的最優(yōu)規模確定問(wèn)題，公共產(chǎn)品提供的規模經(jīng)濟效應、公共產(chǎn)品成本與受益的外部性、政府本身的決策成本(政府管理的規模經(jīng)濟效應)應該成為現實(shí)政府體制結構優(yōu)化設計的主要參考因素�！笆」芸h”與市管縣財政體制相比，一個(gè)重要含義就是淡化地、市一級政府的財政職能，實(shí)行“省直管縣”，相應減少了市級中間管理環(huán)節，有效地避免管理效率的遞減。
    8月1日，我國首部擴權強縣的省級政府規章———《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規定》正式實(shí)施。
    跟以往四次擴權改革不同的是，此次浙江省以政府規章形式將上級政府部分管理權限賦予了縣級政府，這意味著(zhù)浙江省第五次擴權強縣改革帶有明顯的法制色彩，也意味著(zhù)“省管縣”這一源起于財政體制的管理形式快步走向社會(huì )治理層面。
    郡縣治，則天下安。歷史上的封建王朝時(shí)代，縣域能否實(shí)現“良治”向來(lái)是國家長(cháng)治久安的保證，當前浙江縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展也充分顯示了縣治政策的重要性。
    多年來(lái)，浙江省在“全國百強縣”排名中一直占據約1/3的席位，其縣域經(jīng)濟的活力來(lái)自何處？除了眾所周知的民營(yíng)經(jīng)濟成分，即市場(chǎng)競爭主體的機制和體制優(yōu)勢，浙江各級政府奉行多年的市場(chǎng)化取向改革，尤其是“省管縣”財政體制，無(wú)意對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展發(fā)揮著(zhù)“另一條腿”的支撐作用。

    不是“浙江創(chuàng )造”的“浙江創(chuàng )造”

    縱觀(guān)新中國成立以來(lái)的財政體制變遷可見(jiàn)，“省管縣”并不是浙江的獨創(chuàng )。
    20世紀90年代，隨著(zhù)分稅制財政體制的確立，全國各地按照“一級政府、一級財政”確定了下管一級的財政體制，即省管市、市管縣的模式，而浙江獨把“省管縣”財政體制繼承了下來(lái)，并加以改革創(chuàng )新，最終形成了一項影響深遠的“浙江經(jīng)驗”。
    浙江的“省管縣”財政體制，就是在財政收支劃分、專(zhuān)項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到除計劃單列市寧波市及其所轄縣(市)外的63個(gè)縣、市，縣(市)財政和市(地)本級財政一樣都直接同省財政掛鉤，兩者在財政體制上沒(méi)有結算關(guān)系。
    其配套政策是，對省內30個(gè)較困難的縣(市)、市實(shí)行“兩保兩掛”，對另33個(gè)縣(市)、市實(shí)行的“兩保一掛(獎勵掛鉤)”�！皟杀�兩掛”即是在縣財政確保實(shí)現當年財政收支平衡和完成政府職責任務(wù)的前提下，實(shí)行省補助和獎勵與其地方收入掛鉤，即地方財政增長(cháng)的越多，省財政補助獎勵越多。
    新體制讓轉移支付變得公開(kāi)透明了，用足用活政策謀發(fā)展成為基層政府考慮的“頭等大事”，縣域經(jīng)濟增長(cháng)的“奇跡”隨之出現。據浙江省財政廳提供的數字，1994年省財政對17個(gè)貧困和次貧困縣的補助為5500萬(wàn)元，換來(lái)的是赤字1.2億元，到1997年，對17個(gè)縣的轉移支付補助增加了1.4億元，17個(gè)縣的財政收入增長(cháng)達到了4.52億元！到2001年底，這些縣中的絕大部分已進(jìn)入財政“億元縣”行列。
    縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，讓“省管縣”財政體制成了不是“浙江創(chuàng )造”的“浙江創(chuàng )造”經(jīng)驗。1980年浙江農民人均收入居全國第10位，居東北三省甚至新疆、海南之后，到2008年浙江農民人均純收入已連續第22年位全國各省區之首。地方可用財力增強的同時(shí)，省級財政的調控力度也相應增強，目前浙江已實(shí)現連續10多年保證教師、公務(wù)員工資及離退休人員生活費的按時(shí)足額發(fā)放。
    近年來(lái)，國內許多省區出臺的加速縣域經(jīng)濟發(fā)展的改革思路中，或多或少都“仿照”了浙江的操作模式。

    五次放權與“義烏樣本”

    “省管縣”之于全國其他地區尤其是廣大中西部地區究竟有多大的借鑒意義，一直是人們想求解的重要命題。盡管，政府體制革新與民營(yíng)機制優(yōu)勢在經(jīng)濟發(fā)展中的意義大小很難區分，但專(zhuān)家普遍認同，擴大縣級經(jīng)濟調控權、實(shí)行“省管縣”財政體制，是浙江縣域經(jīng)濟發(fā)展的制度保障。
    這一做法雖與現行的行政管理層級體系有“不符”之處，比如“侵犯”了市(地)一級政府對本行政區域內的財政工作的法定管理權限，因此也曾招致一些質(zhì)疑。但是，浙江省決策層堅定地認為這樣更有利于推動(dòng)基層發(fā)展，事實(shí)證明也確實(shí)如此。
    專(zhuān)家認為，我國的行政管理體制與市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展有密切關(guān)系，行政體制對市場(chǎng)發(fā)展主要有三個(gè)方面的作用，一是行政主體的思想觀(guān)念和行政效率決定了改革的方向和程度；二是各種資源和生產(chǎn)要素的審批配制直接影響經(jīng)濟發(fā)展；三是中央和地方各級的財稅體制，決定了各自的利益。中央和地方的關(guān)系主要是中央和省的利益關(guān)系，集中體現在財政制度上。
    從1992年到2006年，浙江省又先后四次出臺政策措施，開(kāi)展“強縣擴權”改革，希望通過(guò)進(jìn)一步的“放權”措施增強縣域發(fā)展的積極性與活力。2008年底，浙江省召開(kāi)擴權強縣工作會(huì )議，宣布啟動(dòng)第五輪縣域擴權改革。與此前不同的，前幾輪“放權”的對象都為經(jīng)濟發(fā)展程度相對較高的“強縣”，這一次則是其他縣(市)同步擴權、分步到位，其中包括，下放經(jīng)試點(diǎn)行之有效、各縣(市)有條件承接的349項權項，加上新增下放的94項，共計下放443項經(jīng)濟社會(huì )管理事項。
    在浙江的縣域經(jīng)濟發(fā)展史上，義烏市是個(gè)突出的樣本。改革開(kāi)放前，義烏的生產(chǎn)總值僅1.28億元、人均235元，到2008年，義烏市生產(chǎn)總值已超過(guò)490億元、人均6.5萬(wàn)元。在這過(guò)程中，義烏一直是擴權改革的主要試點(diǎn)地區。其中，2006年11月浙江省啟動(dòng)的第四輪改革中，義烏市被列為全省進(jìn)一步擴大縣級政府經(jīng)濟社會(huì )管理權限的單一改革試點(diǎn)，下放了經(jīng)濟社會(huì )管理類(lèi)603項擴權事項。
    如今，義烏市一些縣域范圍投資審批、規劃、民生工程等事項，基本上都可以在法定范圍內實(shí)現自主管理，特別是經(jīng)濟發(fā)展各項計劃指標的單列，大大提高了當地掌控和優(yōu)化配置資源的能力和效率。有評估表明，僅下放機動(dòng)車(chē)變更登記這一管理事項，義烏人一年就可節約費用支出500萬(wàn)元。

    “省管縣”之終極暢想

    客觀(guān)地說(shuō)，浙江實(shí)施“省管縣”財政體制有自己的便利之處，如浙江地域相對狹小，意味著(zhù)省政府的行政權力覆蓋范圍相對較大，另一方面浙江縣域經(jīng)濟比重向來(lái)較大，1993年全省30多個(gè)發(fā)達縣(市)的財政收入已占全省的70%，而地級市在全省經(jīng)濟總盤(pán)子中的分量也不如其它省(區)那么重要。因此，一些省區在借鑒“浙江經(jīng)驗”的同時(shí)，也在擔心改革是否能取得預期效果。
    擔心歸擔心，先行者的探索已經(jīng)引導出一種更為積極的改革暢想。當“強縣”的“省管縣”財政體制成為各地共識后，對縣級政權更大層面的“擴權”已然慢慢凝聚起相關(guān)的理論與認知基礎。
    有關(guān)人士認為，發(fā)展縣域經(jīng)濟、統籌解決“三農”問(wèn)題，應該適時(shí)推進(jìn)行政體制改革，即減少政府層級，實(shí)行“省———縣”架構。其支持觀(guān)點(diǎn)包括，隨著(zhù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟體制的確立，民主法制建設的推進(jìn)，以及現代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò )技術(shù)及電子政務(wù)的發(fā)展，現代政府的行政管理能力在不斷增強，自然擴大了省一級政府的有效管理幅度，為地方政府體制結構減少層級奠定了基礎。
    巧合的是，無(wú)論是在浙江的“省管縣”體制下，還是其他省區跟進(jìn)出臺的“強縣”政策中，下放部分地級市的經(jīng)濟管理權限都已成為必備內容。專(zhuān)家由此提出，“省管縣”改革應進(jìn)一步確立“市管城市、縣管鄉村”體制的改革目標，即省直管縣，而地市一級則專(zhuān)心致力于區域中心城市治理，并使之與“鎮管小城鎮、鄉管農村”體制一起，共同成為中國省以下行政體制改革的兩條路徑。