2008年6月1日，由監察部、人力資源和社會(huì )保障部、國土資源部聯(lián)合出臺的《違反土地管理規定行為處分辦法》(簡(jiǎn)稱(chēng)“15號令”)正式生效，在各地引發(fā)了一場(chǎng)“問(wèn)責風(fēng)暴”，有效倒逼地方政府將耕地保護與發(fā)展經(jīng)濟放在同等重要的位置，對完善我國土地管理制度意義深遠。
    然而，隨著(zhù)今年以來(lái)“雙�！眽毫θ找嫱癸@，“15號令”中多條問(wèn)責細則規定不明確、不科學(xué)的問(wèn)題日益突出，基層干部在安排項目落地過(guò)程中存在因政策模糊帶來(lái)的違規風(fēng)險，影響了其促增長(cháng)的積極性，很多基層干部建議國家抓緊出臺政策解釋。

    “問(wèn)責面積”應明確界定

    “15號令”規定，年度內轄區違法占用耕地面積達到新增建設用地占用耕地總面積的比例達到15%以上的，對縣級以上地方人民政府主要領(lǐng)導人員和其他負有責任的領(lǐng)導人員予以問(wèn)責，情節嚴重的可處以撤職處分。有了這個(gè)硬標準，無(wú)論地方政府土地違法的招數有多少，只要觸及這條線(xiàn)，都可能被追究責任，甚至丟“烏紗帽”。
    本報記者在國家土地督察西安局了解到，在今年的第九次衛片執法檢查中，陜西省寶雞市渭濱區、咸陽(yáng)市秦都區違法占地面積超過(guò)了15%的問(wèn)責“紅線(xiàn)”，陜西國土廳立即采用“休克療法”，凍結了兩區用地審批，同時(shí)對兩市政府主管領(lǐng)導進(jìn)行約談。這一事件公開(kāi)后，在西北五省各級領(lǐng)導中反響強烈。盡管今年以來(lái)西北五省“擴內需”用地矛盾非常尖銳，但1至3月份違法用地面積卻同比下降了32%。
    在記者調查中，很多基層干部對15%違法面積具體如何界定存在不同看法：
    第一，先行開(kāi)工項目占地面積是否納入違法面積？地處武漢市黃陂區的亞洲最大鐵路編組站———“武漢鐵路北編組站”，是國家重點(diǎn)工程，涉及征地面積445公頃。黃陂區國土局局長(cháng)楊楓說(shuō)，該項目是經(jīng)過(guò)湖北省和鐵道部共同協(xié)議立項，經(jīng)過(guò)國土部預審批復后開(kāi)工的，目前已經(jīng)建成。然而項目的征地報批手續才報到武漢市，正在等待國土資源部批準。要是把這個(gè)項目的用地視為違法，那黃陂區違法用地比例將高達30%，區長(cháng)應該被嚴厲問(wèn)責；但若把這個(gè)項目剔除，則全區違法用地面積不到7%，是全市執行土地管理比較好的區�！案鞯仡�(lèi)似交通、電力類(lèi)國家項目很多，國土資源部給其以‘先行開(kāi)工’政策。但到了問(wèn)責的時(shí)候，這些項目是否納入問(wèn)責面積，是基層政府最關(guān)心的�！�
    第二“生地”。湖北省鄂州市國土局總工楊崇炎則說(shuō)，按照目前的報批供地程序，土地從拿到批文到供地完成前，還要完成對所供地塊的平整、三通一平等，使其從“生地”變成“熟地”。在認定違法面積時(shí)，如果把這部分“批而未供”的地也認定為違法面積，就不太合理。

    用地程序違法竟是欠費造成

    按照現行規定，新增建設用地有償使用費是由用地所在地向中央財政繳納，中央和省按三七分成。在中西部一些地區，對因欠繳“新增建設用地有償使用費”引發(fā)的程序違法，是否該納入問(wèn)責有不同意見(jiàn)。
    在西部甘肅、青海、寧夏等地，很多違法用地的出現，不是因為沒(méi)有指標或規劃、環(huán)保不到位，而是因為沒(méi)有錢(qián)繳納“新增建設用地有償使用費、工業(yè)用地出讓最低價(jià)”等。
    國家土地督察西安局姚青林副專(zhuān)員認為，西部地區財力有限，招商引資困難。好不容易引來(lái)一個(gè)好項目，前期所有審批都通過(guò)了，僅僅因為沒(méi)有錢(qián)繳納“新增建設用地有償使用費”，導致用地批文被國土部門(mén)扣而不發(fā)，出現用地環(huán)節程序違法。
    記者調研發(fā)現，這種狀況不僅出現在相對貧困的西部，在基礎設施項目集中的中部地區也很普遍。湖北省鄂州市國土局總工程師楊崇炎表示，中央擴內需的很多工程，比如道路基礎設施等，是政府投資的項目，本來(lái)就沒(méi)有社會(huì )化的建設主體。地方政府完成項目投資和配套都很勉強，根本拿不出錢(qián)繳納“新增建設用地有償使用費”。鄂州市目前就欠省國土廳6000多萬(wàn)元，很多項目已經(jīng)開(kāi)始建設，卻處于違法用地尷尬境地。
    據了解，國土部門(mén)已考慮，將用地費用政策向西部?jì)A斜。在今年5月份出臺了《關(guān)于調低工業(yè)用地出讓最低價(jià)的通知》，提出中部地區工業(yè)用地出讓最低價(jià)可減免50%，西部地區減免85%。但對“新增建設用地有償使用費”還沒(méi)有進(jìn)行調整。
    姚青林表示，2006年國家為了控制經(jīng)濟過(guò)熱，將“新增建設用地有償使用費”標準調高了一倍，成為調控宏觀(guān)經(jīng)濟的重要土地閘門(mén)。但在當前“保增長(cháng)”背景下，該費用則應該適時(shí)調減。西北地區經(jīng)濟困難，相當部分縣市由于欠費，造成部分土地手續難以辦理，形成事實(shí)上的違法。建議國家對東、中、西部新增建設用地有償使用費征收標準加大差別對待力度，調低西北地區征收標準，震區災后恢復重建項目、民生工程和利用國有未利用地搞建設項目則免除或減收。

    問(wèn)責“紅線(xiàn)”讓地方干部無(wú)所適從

    一些業(yè)內人士認為，在今年“擴內需、保增長(cháng)”大背景下，各地均出現用地供求矛盾尖銳的狀況，以上形成事實(shí)的違法違規行為，雖然在一定程度上由國家當前形勢導致，但無(wú)論如何，按“15號令”規定，相關(guān)干部都可能被問(wèn)責。因此，目前許多地方干部無(wú)所適從，打算審批項目用地的怕?lián)�責任，不審批則擔心耽誤項目落地，已審批項目用地的提心吊膽，擔心遭“秋后算賬”、擴內需保增長(cháng)階段過(guò)去后被問(wèn)責，陷入了多難境地。
    基層干部建議，在當前敏感時(shí)期，應盡快對問(wèn)責制進(jìn)行全體系完善，及時(shí)出臺明確的政策說(shuō)明，同時(shí)建立違法違規提醒預警機制，在嚴格執法的同時(shí)合理保護干部，引導地方干部依法用地，力保經(jīng)濟增長(cháng)。