國家土地利用總體規劃是用地、管地的重要依據。今年上半年，基層國土部門(mén)反映，目前依然沿用的上一輪土地利用總體規劃，已與現實(shí)發(fā)展嚴重脫鉤。在“保增長(cháng)”背景下，舊的土地利用總體規劃已嚴重制約科學(xué)高效用地：突破舊規劃用地意味著(zhù)違法，不突破則絕大多數建設項目無(wú)法落地。加快對新土地利用總體規劃的審批進(jìn)度，允許適度運用新規劃成果，已迫在眉睫。

    舊規劃“寅吃卯糧”指標用盡

    20世紀80年代以來(lái)，我國已開(kāi)展了兩輪土地利用總體規劃，初步形成了從國家至鄉(鎮)五級規劃體系。目前依然生效的是1997年編制的《全國土地利用總體規劃綱要(1997-2010年)》。但該規劃已與目前現實(shí)用地情況嚴重脫鉤，成為各地用地的掣肘因素。
    國土督察西安局一位負責人告訴記者，西部地區1997年土地利用規劃做得非常保守，沒(méi)有考慮到這幾年經(jīng)濟會(huì )發(fā)展這么快。比如西安市在2003年就把2010年以前的建設預留用地指標全部用完了。由于實(shí)際耕地保有量和基本農田保護面積都已經(jīng)低于規劃確定的目標，現在一用地就不符合規劃了，各地為落實(shí)項目叫苦連天，都呼吁盡快評審通過(guò)新一輪土地利用總體規劃大綱。
    國家土地督察武漢局的調查也顯示，目前貴陽(yáng)市、遵義市現行規劃確定的農用地規模均已用完，各類(lèi)建設項目報批用地，包括“擴內需”項目的用地，均超出現行規劃范圍，且其中有超過(guò)70%的用地涉及占用基本農田，因此用地報批難度較大。如貴陽(yáng)市今年68個(gè)需要辦理用地手續的擴內需項目，不符合土地利用總體規劃的項目達到25宗，占項目總數的36.7%；遵義市54宗擴大內需項目用地，涉及調整土地利用總體規劃的49宗，涉及土地面積3864公頃，占用地面積總需求的92%。

    新舊規劃銜接“真空”地方用地“動(dòng)彈不得”

    據了解，《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020)》，已經(jīng)于去年8月13日，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議并原則通過(guò)。目前各省、市、縣修編規劃藍本均已出臺，但由于審批流程滯后，尚無(wú)法指導項目合理布局和依法科學(xué)用地。在新舊規劃銜接“真空”期，地方發(fā)展陷入“兩難”境地：突破舊規劃用地意味著(zhù)違法，不突破則絕大多數建設項目無(wú)法落地。這一情況在當前“保增長(cháng)”背景下更突出。
    山東省曲阜市國土局紀檢書(shū)記蔣志華指著(zhù)圖紙告訴記者，作為中國歷史文化名城，曲阜至今還沒(méi)有一個(gè)垃圾處理廠(chǎng)。在本輪“擴內需”中，曲阜將垃圾處理廠(chǎng)納入保民生重點(diǎn)項目。垃圾處理廠(chǎng)選址要考慮環(huán)境、水源地保護、運輸便利等，必須設置在城郊，要占用200畝基本農田�！绊椖恳�落地就要突破規劃了，因此至今無(wú)法獲得審批，延遲了開(kāi)工�！彼�說(shuō)。
    武漢市至2008年底，有27個(gè)項目被納入中央1000億項目中，涉及新增建設用地60.22公頃，其中不符合土地利用總體規劃的項目23個(gè)，占85.19%，占總面積的80.66%；占用基本農田項目有21個(gè)，占總面積的76.11%。這些項目都受制于上輪規劃而無(wú)法落地。

    新規劃被寄予厚望

    據國家土地督察局信息調研處處長(cháng)杜官印介紹，按照計劃進(jìn)度，2009年各省和重點(diǎn)城市的土地利用總體規劃應完成報批，而到2010年底，各市縣鄉級土地規劃修編也要基本完成。
    一些基層政府認為這一進(jìn)度仍太慢，他們建議通過(guò)采取階段性臨時(shí)措施支持項目建設：在《土地利用總體規劃修編大綱》已獲批準的地方，已納入大綱的項目，以及在規劃建設預留地范圍內布置的擴內需項目，經(jīng)專(zhuān)家評審通過(guò)后，應視為符合土地利用總體規劃；《土地利用總體規劃修編大綱》還未批準的地方，按規劃批準權限規定的層級迅速報備，已納入報備規劃大綱的項目，和在規劃建設預留地范圍內布置的中央以及省級擴內需投資計劃項目，經(jīng)專(zhuān)家評審通過(guò)后，視為符合土地利用規劃。
    同時(shí)，一些專(zhuān)家還對規劃的中長(cháng)期提出建議：
    第一，綜合各界規劃成果，確保長(cháng)效。結合上一輪規劃出現的問(wèn)題，商丘市國土局局長(cháng)張永建說(shuō)，希望新規劃在確保耕地保有量、基本農田面積和城鄉建設用地總規模的基礎上，能把各地的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、城鄉建設規劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃、基礎設施規劃等，統統疊加到土地利用規劃上，最終出臺一個(gè)科學(xué)、綜合、能管長(cháng)遠的規劃，而不要剛出臺就修編。
    第二，將公眾參與機制引進(jìn)規劃修編工作。土地利用規劃是一種政府行為，但更是一種公眾行為，因為規劃是社會(huì )各階層在謀求自身利益時(shí)所應遵守的共同準則。只有土地利用規劃被全社會(huì )普遍認同，并且每個(gè)人都可以并懂得運用這項權利時(shí)，規劃才能真正實(shí)現為公眾服務(wù)的目的。
    第三，引進(jìn)“理性發(fā)展”理念。新規劃應注重城市內涵挖潛，突出保護農田、合理高效持續利用土地。依據有關(guān)法律和法規，應把規劃做成能引導土地利用方向、布局等的引導式規劃；能迫使建設用地走內涵挖潛道路的控制式規劃；能保障農業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)建設的保障式規劃。