石家莊一個(gè)城中村與遠處高樓相映襯，城中村由于租房?jì)r(jià)格低廉成為很多低收入家庭的聚居區，而樓房則是他們中很多人遙不可及的夢(mèng)想。新華社記者 鞏志宏 攝

    在我國城市里有這樣一個(gè)地帶：它匯聚了我國城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口涌入、城市貧民聚居、城鄉土地分割與城市行政管理弱化等一系列問(wèn)題——

    形象臟亂差 管理近真空
　　
　　人們總是欣喜地看著(zhù)城市里不斷攀升的摩天大樓，不斷拓寬的街道，不斷興建的大廣場(chǎng)……卻很少有人去關(guān)注著(zhù)城鄉交錯的接合部地區。
　　在那里，環(huán)境雜亂，道路泥濘、交通擁堵、危樓林立，眾多流動(dòng)人口住著(zhù)當地農民自建的簡(jiǎn)陋出租屋，每天奔走在城市提供的臨時(shí)性低端崗位之間。然而，這些城市的建設者，卻往往享受不到城市化發(fā)展的成果。
　　研究城市發(fā)展的學(xué)者認為，城鄉接合部區域，匯聚了我國城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口涌入、城市貧民聚居、城鄉土地分割與城市行政管理弱化等一系列難點(diǎn)問(wèn)題。事實(shí)上，這一區域已經(jīng)成為城市化快速發(fā)展期的難題。

　　“城中村”的“瓦片經(jīng)濟”

　　在上海市浦東新區北蔡鎮，27歲的安徽蚌埠人蔣沖抱著(zhù)不到2歲的兒子，帶記者穿過(guò)兩排臨時(shí)搭建的平房，來(lái)到一片破爛的兩層樓農宅，這里住的都是外來(lái)打工者，他們一家住在最北面的一間。
　　站在院子里的公用水池邊，蔣沖對記者說(shuō)：我來(lái)上海已四五年了，在陸家嘴金融區一家公司做保安，哥哥、妹夫和弟弟，我們四家人都住在這里，村里的年輕人都到城里來(lái)打工。通過(guò)同鄉介紹，才找到這里來(lái)的。這樣的房子月租260元，在北蔡鎮一帶算是便宜的，現在很難找到了。
　　據北京市流動(dòng)人口管理辦公室統計，北京有88.5%的流動(dòng)人口居住在城鄉接合部；復旦大學(xué)人口研究所所長(cháng)王桂新教授的研究表明，居住在上海郊區的外來(lái)人口占來(lái)滬外來(lái)人口總數的比重近八成。
　　按照我國現行土地政策規定，農民在自家宅基地興建的住房，不能用于出租、轉讓等商業(yè)行為。但是巨大的經(jīng)濟利益，讓城鄉接合部地區的農民，紛紛在自家宅基地上加蓋違章建筑。隨著(zhù)新增流動(dòng)人口涌入更多，違章樓房的層數也在增高，從三層、四層，直至七層、八層。
　　在北京市海淀區唐家嶺村，一幢白色的7層高樓成為村中最豪華的建筑。這幢被稱(chēng)作“巍然屹立公寓”的大樓，是兄弟四人連同母親，5家人的宅基地合在一起建蓋的，房東自稱(chēng)投資上千萬(wàn)元，共有338個(gè)房間出租�！�24小時(shí)供暖和熱水，上下班有班車(chē)接送！”
　　距離唐家嶺不遠的肖家河社區有7個(gè)村，蓋了1.4萬(wàn)間出租屋，住有外來(lái)人口近4萬(wàn)人。村里家家都蓋違建房，四五層樓高的很普遍；在其中一個(gè)叫正黃旗的自然村，全村只有一戶(hù)是平房。農民自建樓除了自住，一般可以有20-30間房屋出租，每間房月租400元左右，一年收益高達10萬(wàn)多元。在武漢市的姚家嶺村，住有流動(dòng)人口接近2萬(wàn)人，當地星星社區居委會(huì )李主任介紹說(shuō)，這里的違建房很多，社區有近1000棟用于出租的樓房，一棟房子高四五層，每家約有20個(gè)房間出租。

　　不堪承載的水電氣

　　北京去年入冬的兩場(chǎng)大雪后，北京海淀區唐家嶺村變成了“泥漿上的村莊”，村里主干路成了泥漿路，路兩邊多是四五層的樓房，一樓是餐飲、超市等店鋪，再往上是被隔成小房間的出租屋。路兩側有很多小胡同與主街相連，就像一條條“泥溝”，行人只能選擇稍淺一些的泥路蹣跚前進(jìn)。
　　記者趟著(zhù)沒(méi)過(guò)鞋面的泥水走進(jìn)一個(gè)一米寬的小胡同，隨時(shí)要警惕別被住戶(hù)們私拉的縱橫交錯的電線(xiàn)碰到頭，北側是一排低矮的平房，20多間八九平方米的出租屋散發(fā)著(zhù)難聞的氣味，這里住著(zhù)很多從事裝修行業(yè)的農民工。湖北黃岡的農民工老高告訴記者：“住這里最怕下雨下雪天，路都沒(méi)法走�！�
　　記者在東南街25號的一間出租房看到，這間房?jì)H夠擺放下一張雙人床、一張桌子和一個(gè)簡(jiǎn)易塑料衣櫥。兩名住在這里、在中關(guān)村經(jīng)營(yíng)電腦配件攤位的河北青年說(shuō)，在這兒生活，最恐怖的是每天上班擠公交車(chē)，早上從七點(diǎn)到九點(diǎn)，好幾千人擁在站點(diǎn)上，本來(lái)車(chē)過(guò)來(lái)的時(shí)候擠得已經(jīng)上不去人了，還要扒開(kāi)車(chē)門(mén)，再擠上去幾個(gè)。
　　肖家河社區警長(cháng)劉京軍告訴記者：以前肖家河地區打一口井，供應3000人喝水沒(méi)有問(wèn)題，可到了2008年，要供應3萬(wàn)人喝水，現在打到第3口井，還是不夠用。本來(lái)村里有一個(gè)自己投資建的排水系統，違章亂建出租房屋多了以后，排水通道堵塞，一到下雨，水流不出去，倒灌進(jìn)村民的住宅。后來(lái)街道辦事處出錢(qián)，把村里主要道路的排水做好了，但是大量垃圾又把下水道給堵了，還要雇人再去疏通。更嚴重的是，房子建得一家連一家，消防車(chē)根本進(jìn)不去，一旦發(fā)生火災，只能眼睜睜地看著(zhù)大火蔓延，后果不堪設想。
　　同樣的困境，也苦惱著(zhù)上海市浦東新區沔北居民區的黨總支部書(shū)記鄭明昌。他說(shuō)，村里的流動(dòng)人口多了以后，夏天用水的時(shí)候特別困難，雖然換了直徑150厘米主送水管道，但水壓不夠還是供不上水。衛生管理就更加難了，村里雇了15名衛生管理員每天保潔，但臟、亂、差現象還是很?chē)乐亍?BR>　　北京市大興區舊宮鎮鎮長(cháng)劉景瑞說(shuō)，鎮里原來(lái)基礎設施是按兩萬(wàn)居民建設的，現在一下子涌進(jìn)了20萬(wàn)人。電力不足，供水吃緊，下水不暢，環(huán)境也破壞了，想看奧運會(huì )電視直播都看不了，一旦大家同時(shí)看電視，電閘承擔不了負荷就會(huì )跳開(kāi)。

　　私搭亂建筑“圍城”

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵、北京市社科院首都社會(huì )治安綜合治理研究所副所長(cháng)袁振龍等專(zhuān)家認為，在城市規劃并沒(méi)有將流動(dòng)人口居住問(wèn)題納入到范疇內，當地農民利用了集體建設用地在城市規劃范疇之外發(fā)展了出租屋，滿(mǎn)足了流動(dòng)人口的居住需求，盡管違背了土地使用政策，卻有其積極的意義。但是由于城鄉接合部區域規劃長(cháng)期存在著(zhù)不統一和不確定的問(wèn)題，其建設和發(fā)展處于無(wú)序狀態(tài)和短期行為，這種私搭亂建“圍城”現象，將嚴重制約城市化的有序推進(jìn)。
　　記者在調查中了解到，部分城鄉接合部及“城中村”的混亂狀況，事實(shí)上是源于城市建設開(kāi)發(fā)的不徹底。當城市擴展到城鄉接合部的農村時(shí)，開(kāi)發(fā)單位由于看到拆遷成本過(guò)高，就只征用了耕地，沒(méi)有及時(shí)征用農村集體建設用地，出現了“征地不征人”的現象，這部分“失地農民”利用自家的宅基地建蓋了出租房屋。
　　北京市朝陽(yáng)區十八里店鄉白墻子村的農地早在1997年被征用開(kāi)發(fā)為方莊小區，村里的建設用地在規劃中作為小區的配套綠地，當地村民已全部轉為城市居民，但因為綠化地無(wú)經(jīng)濟效益，開(kāi)發(fā)商遲遲不拆遷，幾年來(lái)村民私搭亂建，把自家房屋租出去了，村中的大小事務(wù)無(wú)人管理，形成城市“真空”。
　　由于城鄉接合部呈現動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢，隨著(zhù)城市化進(jìn)程，一方面被逐步被納入城市建成區，同時(shí)又不斷地向外擴展，吸納新的農村地區，形成新的城鄉接合部。這種不穩定性促進(jìn)了當地農民的建筑和經(jīng)營(yíng)只能是短期行為，建設上盡量采取簡(jiǎn)易材料，爭相擴大違建面積，一是為獲得財產(chǎn)性收益，二是期望拿到更多數額的拆遷補償。這也給下一步的城鄉接合部改造帶來(lái)較大難度。
　　更為嚴峻的是，大量流動(dòng)人口涌入當地以后，原有的鄉村管理體制遠遠不能適應人口巨幅增長(cháng)的壓力，進(jìn)而形成了城鄉管理的盲區。在唐家嶺村，本地人口不足3000人，接納了近5萬(wàn)人的流動(dòng)人口，相當于一個(gè)縣城的人口規模，卻仍然由村委會(huì )來(lái)管理，最終的結果只能是村委會(huì )只管自己的村民，其他的都不管。

　　拆村建城是出路

　　去年底，記者來(lái)到大興區義和莊村，眼前呈現出的是一大片已經(jīng)騰退出來(lái)的空地。村支部書(shū)記趙顯軍說(shuō)，這里就是當年的村莊，全村一共920戶(hù)民宅，在37天之內全部簽訂了拆遷協(xié)議。2009年以來(lái)，北京市典型的城鄉接合部地區大興區整建制拆除33個(gè)村近1.18萬(wàn)戶(hù)民宅，拆除總面積將超過(guò)340萬(wàn)平方米。當地的負責人介紹說(shuō)，要想徹底解決城鄉接合部的問(wèn)題，出路只有拆遷。
　　記者在北京、上海、武漢等城市看到，隨著(zhù)城市化向城區外圍擴展，一些城鄉接合部和“城中村”的土地商業(yè)價(jià)值開(kāi)始顯現出來(lái)，使政府有能力通過(guò)實(shí)施土地開(kāi)發(fā)，并按市場(chǎng)化價(jià)格對當地村民進(jìn)行補償，完成城鄉接合部的治理。北京的城市拓展區已從原來(lái)朝陽(yáng)、豐臺、海淀，推進(jìn)到大興、順義、通州等地；上海2009年提出郊區與城區發(fā)展并重的戰略，并將未來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)重心放在了郊區；武漢計劃在3年內，把100多個(gè)城中村全部改造。
　　武漢市推進(jìn)的大規模拆遷“城中村”，也同樣沒(méi)有考慮到流動(dòng)人口的安置。在2009年底基本完成拆遷的武漢市漢陽(yáng)區江堤村，原來(lái)村民的收入主要以出租房屋為主，村里的流動(dòng)人口與當地人口差不多1：1的比例。原村黨支部書(shū)記、現改制為武漢江騰經(jīng)貿集團有限公司董事長(cháng)肖喜平說(shuō)，當初流動(dòng)人口租村里一間房子，一個(gè)月只要100元，而改造完成后，一個(gè)月的租金要七八百元，根本住不起，只能往外走。
　　在北京辦學(xué)15年的行知打工子弟學(xué)校校長(cháng)、河南籍農民工易本耀畫(huà)了一張漂泊圖。記者從“漂泊圖”上摘錄了這所學(xué)校在京城搬家的停駐點(diǎn)，共有8處，分別是：五棵松菜地-甄家墳-沙窩村-彰化村-凌云出租房-五路居48號-紫竹院路60號-龔村67號。搬遷路線(xiàn)跨越北京豐臺、石景山和海淀三個(gè)行政區。易本耀形容“就像長(cháng)征”，其中1997年春天的兩個(gè)星期里，學(xué)校被迫搬了3次家。
　　記者采訪(fǎng)中，基層干部普遍認為拆農村、建新城，才能根本解決城鄉接合部問(wèn)題，為城市發(fā)展提供空間。北京市社科院首都社會(huì )治安綜合治理研究所副所長(cháng)袁振龍指出，這部分“天量”流動(dòng)人口，并不會(huì )因為城鄉接合部的改造和城中村的拆除而離開(kāi)城市，只是從一個(gè)地區又被挪到了另一個(gè)地區，始終生存在城市邊緣，最終造成“城市爛邊”的擴散效應。

　　打破“不完全城市化”束縛

　　記者采訪(fǎng)部分城市管理學(xué)專(zhuān)家、人口學(xué)專(zhuān)家認為，大城市城鄉接合部地區存在的問(wèn)題，實(shí)際上反映出我國城市化進(jìn)程中“不完全”、非正規的特征，要從根本上解決這些城鎮化的難點(diǎn)，必須打破“不完全城市化”束縛，實(shí)現流動(dòng)人口有條件、有秩序、低成本向城市轉移。
　　復旦大學(xué)人口研究所所長(cháng)王桂新教授指出，我國大量農村人口遷向城市，并常住城市就業(yè)、生活，但他們無(wú)法在社會(huì )保障、公共服務(wù)以及政治權益等方面得到與城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬，由此形成的“不完全城市化”狀況，極有可能使原來(lái)的城鄉二元結構，演變成“城市內部二元結構”。
　　北京市社會(huì )科學(xué)院助理研究員張真理認為，城市人口規模的變遷實(shí)際上是城市社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的一部分，一些城市流動(dòng)人口規�？刂颇繕藢以O屢破的事實(shí)說(shuō)明，對流動(dòng)人口實(shí)施“排斥”的政策需要進(jìn)行調整，一旦流動(dòng)人口成為了城市邊緣人，將導致新的城市貧困人口增加，形成城市化的新矛盾。
　　國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵、華東師范大學(xué)現代城市研究中心主任寧越敏等專(zhuān)家建議，應穩妥有序地改革戶(hù)籍管理制度，逐步分期分批有條件地解決長(cháng)期在城鎮務(wù)工就業(yè)的流動(dòng)人口進(jìn)城定居落戶(hù)問(wèn)題，特別是允許攜家眷長(cháng)期在城鎮務(wù)工就業(yè)的外來(lái)人口辦理城鎮落戶(hù)手續。同時(shí)，積極推進(jìn)流動(dòng)人口待遇市民化，使其在就業(yè)、教育、住房和社會(huì )保障等方面，享有和具有本地戶(hù)籍的市民平等的待遇。
　　地處長(cháng)三角核心區的浙江省嘉興市進(jìn)行了積極的探索。這個(gè)擁有180萬(wàn)流動(dòng)人口的城市，從2007年開(kāi)始實(shí)行新居民居住證制度，流動(dòng)人口根據在本地工作時(shí)間長(cháng)短、技能高低、貢獻程度，申領(lǐng)不同的居住證，享受相應的社會(huì )保障和公共服務(wù)，同時(shí)專(zhuān)門(mén)成立了新居民事務(wù)局，作為市政府直屬的事業(yè)單位，負責為流動(dòng)人口提供就業(yè)、子女教育、就學(xué)、文化、居住和維權等一系列服務(wù)，受到流動(dòng)人口的歡迎，城市也沒(méi)有因此而引發(fā)流動(dòng)人口的大規模涌入。

    避免城鎮化進(jìn)程中出現“貧民窟”現象

    “應發(fā)揮城鄉接合部在推進(jìn)城鎮化發(fā)展、低成本吸引流動(dòng)人口進(jìn)城就業(yè)和定居的重要功能，大力發(fā)展小城鎮建設，實(shí)現農村人口向城市人口的轉化�！�

    農民工年平均存錢(qián)僅2338元

    一個(gè)進(jìn)城農民工一年的消費要花多少錢(qián)？國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心于2009年9月，在廣州市番禺區大崗鎮進(jìn)行了農民工問(wèn)卷調查。調查的結果顯示，當地農民工在城鎮打工每人每年平均收入1.7萬(wàn)元左右，總支出為1.4萬(wàn)元左右，平均僅存錢(qián)2338元。

    [聚焦“城鎮化”之二]一個(gè)城市戶(hù)籍：捆綁了多少利益

    “找不到工作、沒(méi)有住的地方，他們就會(huì )走。那種認為戶(hù)籍放開(kāi)、大城市就會(huì )人滿(mǎn)為患的情況不會(huì )出現，因為現在該來(lái)的都來(lái)了，只是法律上不承認而已！”多名受訪(fǎng)專(zhuān)家指出，戶(hù)籍改革不能再停滯不前了，但單純放開(kāi)戶(hù)籍意義不大，逐步剝離附加在戶(hù)口上的勞動(dòng)就業(yè)、教育培訓、住房待遇、生活福利以及社會(huì )保障權益等功能，降低戶(hù)籍“含金量”，比放開(kāi)戶(hù)籍登記更重要。

    [聚焦“城鎮化”之一]大城市人口"超載" 專(zhuān)家建議適當限制流入

    近年來(lái)，我國城鎮化進(jìn)程的加快在極大激發(fā)我國經(jīng)濟活力的同時(shí)，也給城市的管理與發(fā)展提出了嚴峻挑戰，由此伴生的一系列問(wèn)題如流動(dòng)人口管理、戶(hù)籍制度、城鄉結合部等也逐步成為我國城市管理與發(fā)展的新課題甚至新難題，處置不當，甚至可能成為社會(huì )矛盾的爆發(fā)點(diǎn)、激發(fā)點(diǎn)。本報特組織記者分赴京、滬、粵、皖、魯、蘇、川等省份的多個(gè)城市，對相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了一系列調研，從今天起連續刊發(fā)，以饗讀者。