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西藏最大的太陽(yáng)能光伏電站日前在拉薩市當雄縣羊八井鎮開(kāi)工建設。項目地址與羊八井地熱電站變電站僅一墻之隔，產(chǎn)生的電能經(jīng)高壓輸送至羊八井地熱電站變電站，利用現有的輸電線(xiàn)路并入藏中電網(wǎng)進(jìn)行遠距離輸送。新華社記者
覺(jué)果/攝
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2009年12月26日國家頒布了《中華人民共和國可再生能源法（修正案）》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《修正案》”)，其頒布是對2005年頒布《可再生能源法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《能源法》”)的進(jìn)一步完善，對包括風(fēng)電、太陽(yáng)能及生物質(zhì)能等在內的可再生能源的發(fā)展提供了更進(jìn)一步的法律保障。全面解讀《修正案》有助于我們了解國家可再生能源立法導向，以及在其修訂過(guò)程中還需不斷完善的內容。
《修正案》的立法背景及現實(shí)意義
2009年9月22日，胡錦濤主席在聯(lián)合國氣候變化峰會(huì )開(kāi)幕式上發(fā)表題為《攜手應對氣候變化挑戰》的重要講話(huà)，闡述了我國在未來(lái)大力發(fā)展低碳經(jīng)濟的戰略方向與實(shí)施決心。2009年11月25日，溫家寶總理召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，研究部署應對氣候變化工作，發(fā)展低碳經(jīng)濟已成為我國長(cháng)期發(fā)展戰略目標。
2009年12月26日的《修正案》，即是我國在上述大背景下具體落實(shí)國家承諾的行動(dòng)之一。鑒于我國的可再生能源產(chǎn)業(yè)尚處于需要社會(huì )關(guān)注、政府扶持的階段，其經(jīng)濟性只有伴隨著(zhù)技術(shù)進(jìn)步、規�；l(fā)展才能得到整體提升，本次《修正案》的內容全面地體現出我國在應對環(huán)境變化的社會(huì )認同度不斷提升的過(guò)程中，以立法形式對可再生能源的發(fā)展提供階段性的扶持、培育與引導的立法初衷。
修正的主要內容及其解讀
對開(kāi)發(fā)失衡作出調整
省、自治區、直轄市的可再生能源開(kāi)發(fā)利用中長(cháng)期目標需向國務(wù)院能源主管部門(mén)和國家電力監管機構備案后方可實(shí)施，實(shí)現了規劃審批權的集中。
《修正案》中新規定“省、自治區、直轄市人民政府管理能源工作的部門(mén)會(huì )同本級人民政府有關(guān)部門(mén)，依據全國可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃和本行政區域可再生能源開(kāi)發(fā)利用中長(cháng)期目標，編制本行政區域可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃，經(jīng)本級人民政府批準后，報國務(wù)院能源主管部門(mén)和國家電力監管機構備案，并組織實(shí)施�！�
該項修正主要是針對近年來(lái)我國新能源的開(kāi)發(fā)建設與國家中長(cháng)期規劃間存在較大失衡(尤以風(fēng)電開(kāi)發(fā)明顯)的現象做出的。本次修正強調了中央政府全局統籌的職能，有利于整個(gè)新能源產(chǎn)業(yè)獲得前瞻性的戰略部署與健康有序的發(fā)展。為中央與地方在可再生能源發(fā)展戰略上的協(xié)調一致，需要做好中央整體規劃與三方面工作的銜接，一是在做好資源調查的基礎上實(shí)現與地方規劃間的銜接，二是與地方產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結構相銜接，三是與地方電源結構、電網(wǎng)規劃相銜接，只有做到以上幾點(diǎn)，才能確保中央整體規劃的科學(xué)性。
對風(fēng)電并網(wǎng)難作出調整
《修正案》的第十四條約定“國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。國務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì )同國家電力監管機構和國務(wù)院財政部門(mén)，按照全國可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃，確定在規劃期內應當達到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重，制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調度和全額收購可再生能源發(fā)電的具體辦法，并由國務(wù)院能源主管部門(mén)會(huì )同國家電力監管機構在年度中督促落實(shí)。電網(wǎng)企業(yè)應當與按照可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內符合并網(wǎng)技術(shù)標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。電網(wǎng)企業(yè)應當加強電網(wǎng)建設，擴大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應用智能電網(wǎng)、儲能等技術(shù)，完善電網(wǎng)運行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)�！�
此項修改主要是針對風(fēng)電并網(wǎng)難的實(shí)際所作的調整。出現并網(wǎng)難有三方面的原因，一是風(fēng)電的上馬速度與發(fā)電能力超過(guò)了電網(wǎng)提升接納與消化能力的速度；二是風(fēng)電企業(yè)良莠不齊，部分項目達不到并網(wǎng)的技術(shù)要求，強行并網(wǎng)可能對電網(wǎng)安全造成威脅；三是風(fēng)力發(fā)電的波動(dòng)性加大了電網(wǎng)企業(yè)的調峰難度與運行成本，電網(wǎng)企業(yè)沒(méi)有接納的積極性與驅動(dòng)力�？紤]到上述原因，《能源法》的本次修正突出了“保障性”的原則，在取消了強制性全額收購的條款下，從市場(chǎng)的角度提高電網(wǎng)企業(yè)對于可再生能源收購的積極性。一方面改變了國家大包大攬的購電模式，迫使包括風(fēng)電企業(yè)在內的可再生能源企業(yè)苦練內功，壓縮不達標項目的盲目上馬，另一方面也進(jìn)一步加大了電網(wǎng)接收可再生電力上網(wǎng)的實(shí)際可操作性，完善了接收制度。
強調技術(shù)發(fā)展、明確資金來(lái)源
《修正案》的第十四條約定“電網(wǎng)企業(yè)應當加強電網(wǎng)建設，擴大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應用智能電網(wǎng)、儲能等技術(shù)，完善電網(wǎng)運行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)�！笔状螌㈦娋W(wǎng)企業(yè)的智能電網(wǎng)發(fā)展規劃納入法律范疇。第二十四條規定“國家設立政府基金性質(zhì)的可再生能源發(fā)展基金。來(lái)源包括國家財政年度安排專(zhuān)項資金和征收的可再生能源電價(jià)附加等，用于支持以下活動(dòng)：(一)可再生能源開(kāi)發(fā)利用和并網(wǎng)的科學(xué)技術(shù)研究、標準制定、檢測認證和示范工程；(二)農村、牧區生活用能的可再生能源利用項目；(三)偏遠地區和海島可再生能源獨立電力系統建設；(四)可再生能源的資源勘查�！�
上述兩條修訂有利于推動(dòng)包括智能電網(wǎng)建設在內的與可再生能源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)的科研工作，通過(guò)提高電網(wǎng)的結算統計能力來(lái)推動(dòng)輸變電運營(yíng)模式的優(yōu)化，進(jìn)而促進(jìn)包括可再生能源在內的整個(gè)電力市場(chǎng)的長(cháng)遠發(fā)展。同時(shí)，對發(fā)展基金來(lái)源的明確也為資金扶持的相關(guān)機制奠定了現實(shí)基礎，有利于保障電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電力的積極性，有利于在全國范圍內安排調度可再生能源附加費用的管理。這種類(lèi)似于蓄水池或互助基金的安排從一定程度上解決了我國可再生能源發(fā)展的資金來(lái)源問(wèn)題，避免了無(wú)本之木、無(wú)源之水的尷尬。
可能出現的困惑與局限性
全額收購難以在短期內實(shí)現
在實(shí)際市場(chǎng)環(huán)境中，電網(wǎng)公司仍然不具備積極主動(dòng)地接收可再生能源電力的內在動(dòng)力機制。進(jìn)入項目規劃是可再生能源發(fā)電企業(yè)發(fā)展的前提，我們看到，即使進(jìn)入了規劃，電網(wǎng)也沒(méi)能全額接收風(fēng)力發(fā)電企業(yè)的發(fā)電量。
出現這種尷尬的原因，一是電網(wǎng)公司可通過(guò)收購協(xié)議對全額接收的條件進(jìn)行約定，降低其違約的可能性與成本；二是電網(wǎng)公司在權衡利弊后有可能主動(dòng)接受違約罰款，并拒絕全額接收(尤其是在罰款損失小于風(fēng)電場(chǎng)損失的情況下)；三是電網(wǎng)公司違約后，對風(fēng)電場(chǎng)棄風(fēng)損失的認定存在技術(shù)難題，沒(méi)有一個(gè)能夠為雙方所認同的獨立第三方提供認定支持。況且“全額收購制度”主要是通過(guò)在電網(wǎng)覆蓋范圍內發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來(lái)解決，實(shí)施中由于雙方企業(yè)利益關(guān)系和責任關(guān)系不明確，缺乏對電網(wǎng)企業(yè)的有效行政調控手段和對電網(wǎng)企業(yè)的保障性收購指標要求，目前來(lái)看落實(shí)難度很大。
發(fā)電的經(jīng)濟性短期難以改善
可再生能源發(fā)電的經(jīng)濟性主要取決于三個(gè)方面：一是通過(guò)環(huán)保效益的顯性化實(shí)現對發(fā)電成本的平抑與補償，二是通過(guò)技術(shù)進(jìn)步提升發(fā)電效率，三是通過(guò)規�；l(fā)展降低單位運營(yíng)成本。目前來(lái)看，可再生能源的實(shí)際成本水平仍大大高于傳統能源模式，短期內難以形成競爭力；國內發(fā)電企業(yè)現階段在技術(shù)方面的投入依然有限，關(guān)鍵技術(shù)和設備制造主要依靠國外專(zhuān)利和技術(shù)標準，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步實(shí)現成本降低的難度大；國內風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電已經(jīng)進(jìn)入規�；l(fā)展階段，降低單位成本的邊際貢獻逐步下降，空間有限�？稍偕茉吹奈磥�(lái)發(fā)展還需要長(cháng)期的政策扶持與額外補貼，這也決定了其長(cháng)期保持微利的發(fā)展前景。
建議對于已經(jīng)啟動(dòng)行業(yè)標準制定工作的可再生能源板塊(如風(fēng)電)，應加快其行業(yè)標準的制定工作，同時(shí)盡快啟動(dòng)包括太陽(yáng)能、生物質(zhì)能與海上風(fēng)電等板塊的行業(yè)標準，改變行業(yè)內主體在技術(shù)標準、建設標準和運行標準上無(wú)所適從、自行其是的現象。
各級政府的分解與落實(shí)是一個(gè)挑戰
全國可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃與各行政區域可再生能源開(kāi)發(fā)利用中長(cháng)期目標之間存在不一致，可能導致國家的總體規劃無(wú)法得到充分的分解和落實(shí)，尤其是在可再生能源項目在屬地的經(jīng)濟、社會(huì )貢獻程度較低的情況下，這就需要國家通過(guò)制定一系列配套政策進(jìn)行激勵和引導，針對敵方利益沖動(dòng)進(jìn)行正向疏導。
為電網(wǎng)與電源企業(yè)的博弈提供監管
《修正案》規定“電網(wǎng)企業(yè)應當與按照可再生能源開(kāi)發(fā)利用規劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內符合并網(wǎng)技術(shù)標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全�！�
條文中提到的“符合并網(wǎng)技術(shù)標準的項目”如何來(lái)界定是一個(gè)具體操作層面的問(wèn)題，建議考慮由具有較強公信力的、獨立于電網(wǎng)和電源企業(yè)的第三方進(jìn)行界定，這樣才能確保電網(wǎng)與電源企業(yè)的安全運行與平等合作關(guān)系。
為電價(jià)下調建立配套培育機制
《修正案》中提到“可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價(jià)，由國務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)根據不同類(lèi)型可再生能源發(fā)電的特點(diǎn)和不同地區的情況，按照有利于促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用和經(jīng)濟合理的原則確定，并根據可再生能源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展適時(shí)調整�！薄耙勒毡痉ǖ谑龡l第三款規定實(shí)行招標的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價(jià)，按照中標確定的價(jià)格執行；但是，不得高于依照前款規定確定的同類(lèi)可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價(jià)水平�！�
從上述規定來(lái)看，一方面電價(jià)的最終確定有較大的不確定性，另一方面可再生能源電價(jià)的未來(lái)走勢是逐步降低的，一直會(huì )以最低價(jià)作為后續項目電價(jià)批復的上限，可以說(shuō)是“每況愈下”。我們應該預計到，在這樣一個(gè)鼓勵電價(jià)壓縮的機制下，如果發(fā)電模式本身的經(jīng)濟性無(wú)法得到實(shí)質(zhì)的提升，必將引致項目投資的短期化行為，乃至出現價(jià)格戰，可再生能源的可持續發(fā)展將為此付出沉重的代價(jià)。
為形成一個(gè)真正有利于可再生能源發(fā)展的有利環(huán)境，國家應進(jìn)一步參考和吸收包括美國在內的其他國家的實(shí)踐，繼續加大電力體制改革，另外也應在諸如金融扶持、會(huì )計核算、稅收優(yōu)惠等政策法規進(jìn)行多層面、多維度的通盤(pán)考慮，形成相互關(guān)聯(lián)的立法、行政與市場(chǎng)的組合拳，才能確保國家可再生能源戰略的實(shí)施效果。
發(fā)展基金的管理運作還有不確定性
《修正案》規定了可再生能源發(fā)展基金的資金來(lái)源與使用方向“國家財政設立可再生能源發(fā)展基金，資金來(lái)源包括國家財政年度安排的專(zhuān)項資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加收入等�！薄翱稍偕茉窗l(fā)展基金用于支持以下事項：可再生能源開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標準制定和示范工程；農村、牧區的可再生能源利用項目；偏遠地區和海島可再生能源獨立電力系統建設；可再生能源的資源勘查、評價(jià)和相關(guān)信息系統建設；促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用設備的本地化生產(chǎn)�！�
但是財政專(zhuān)項資金和電價(jià)附加收入等兩項主要資金來(lái)源的落實(shí)還存在很大的不確定性，發(fā)展基金的總盤(pán)子有多大，未來(lái)的增減趨勢、使用范圍與優(yōu)先扶持方向尚未明確，而包括電價(jià)附加收入的提取比例、提取方式在內的資金到位的強制性措施也未明確，這些都是業(yè)界較為關(guān)注的事項，建議國家應盡快明確《修正案》的具體實(shí)施細則。一方面盡快將政策落在實(shí)處，另一方面避免出現政策尋租的情況，最終使發(fā)展基金的導向作用、扶持作用與再分配作用得到充分發(fā)揮。
(作者為中國廣東核電集團有限公司副總經(jīng)理)
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