一系列預警之后，防范地方融資平臺的風(fēng)險或將有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。
　　最近，有媒體援引消息人士的話(huà)稱(chēng)，4月22日至23日，監管部門(mén)將組織各大銀行召開(kāi)內部會(huì )議，討論地方政府融資平臺貸款的新操作準則，以控制貸款風(fēng)險。
　　此前，在各商業(yè)銀行對本行地方融資平臺的“項目包”進(jìn)行自查之后，有關(guān)監管部門(mén)又要求商業(yè)銀行在2010年三季度末前完成政府平臺貸款擔保方式的轉換。
　　專(zhuān)家表示，有關(guān)部門(mén)透露出的政策壓力，會(huì )使得地方增量債務(wù)的風(fēng)險在一定程度上得到控制，同時(shí)，地方融資將會(huì )更加困難。不過(guò)，雖然地方負債規模有增大的趨勢，但我國地方負債風(fēng)險是可控的，并不是極度膨脹的，倒是促成地方債務(wù)問(wèn)題的各種因素應引起關(guān)注。
　　上述專(zhuān)家還認為，規范地方融資平臺的關(guān)鍵是如何將地方債的管理切實(shí)地規范起來(lái)，建立健全穩妥可靠的風(fēng)險控制機制和責任約束機制，讓民間資本和社會(huì )其他資本能夠順利地進(jìn)入更多領(lǐng)域，才是治本之道。

　　頻遭預警　規范地方融資動(dòng)作漸多

　　今年以來(lái)收緊信貸等一系列政策表明中央規范地方融資的意圖已越來(lái)越明顯，最近，有關(guān)部門(mén)或已經(jīng)開(kāi)始做出“實(shí)質(zhì)性”動(dòng)作。
　　本周，有消息稱(chēng)，4月22日至23日，監管部門(mén)將組織各大銀行召開(kāi)內部會(huì )議，討論地方政府融資平臺貸款的新操作準則，以控制貸款風(fēng)險。
　　不可否認，“通過(guò)地方融資平臺實(shí)現的大量負債，不僅提高了地方配套資金的到位率，而且從整體上保證了中國經(jīng)濟增長(cháng)目標的實(shí)現�！比欢�，“經(jīng)過(guò)2009年的‘充氣式’膨脹，地方政府融資平臺潛在的問(wèn)題已引起國家關(guān)注�！眱蓵�(huì )期間，全國政協(xié)委員于小文在發(fā)言中提到。
　　今年以來(lái)，金融機構對地方融資風(fēng)險進(jìn)行預警的消息頻現報端。消息稱(chēng)，針對地方融資平臺貸款普遍缺乏有效擔保的問(wèn)題，有關(guān)監管部門(mén)已要求商業(yè)銀行在2010年三季度末前完成政府平臺貸款擔保方式的轉換。
　　此前的公開(kāi)信息顯示，各商業(yè)銀行已經(jīng)開(kāi)始對本行地方融資平臺的“項目包”進(jìn)行自查。銀行業(yè)也被要求停止向僅以地方政府未來(lái)收入為支持、沒(méi)有注冊資本金的投資工具發(fā)放新貸款。
　　更早些時(shí)候，今年1月，國務(wù)院總理溫家寶在國務(wù)院第四次全體會(huì )議上提出，盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險。同月，央行行長(cháng)周小川警告，相關(guān)問(wèn)題處理不當可能會(huì )導致地方政府的融資平臺無(wú)法償還債務(wù)，給銀行帶來(lái)不良資產(chǎn)并造成其他問(wèn)題。銀監會(huì )主席劉明康在一次全國電視電話(huà)會(huì )議上要求銀行高管全面評估和有效防范地方融資平臺的風(fēng)險。
　　“地方債務(wù)問(wèn)題的確值得高度重視，地方融資平臺的運轉主要依靠企業(yè)債券、中期票據、銀行貸款等形式，因此金融部門(mén)對此加以預警是正常的�！敝袊�社科院財貿所研究員楊志勇對《經(jīng)濟參考報》說(shuō)。據估計，各銀行2009年投向政府融資平臺項目的貸款，占整體新增貸款的40%至50%。
　　事實(shí)上，不僅金融機構，財政部、審計署都對地方融資平臺的風(fēng)險從不同角度多次予以預警。兩會(huì )期間，財政部部長(cháng)謝旭人曾表示將進(jìn)一步規范地方政府融資平臺。更早些時(shí)候，財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止財政違規擔保向社會(huì )公眾集資行為的通知》，要求立即停止財政違規擔保向社會(huì )公眾集資行為，旨在提醒地方政府債務(wù)風(fēng)險。另?yè)�了解�?010年國家審計署將重點(diǎn)審計地方融資平臺運營(yíng)情況。
　　于小文認為，地方融資平臺的風(fēng)險主要表現為系統性風(fēng)險，很大程度上以未來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)帶動(dòng)地方財政收入增加、土地升值、招商引資等效益的顯現，這種風(fēng)險并非哪家銀行所能掌控。加之，此類(lèi)貸款期限普遍較長(cháng)，中長(cháng)期貸款居多，風(fēng)險具有隱蔽性和延后性。
　　對于有關(guān)部門(mén)透露出的政策壓力，楊志勇推測，這會(huì )使得地方增量債務(wù)的風(fēng)險在一定程度上得到控制，同時(shí)，地方融資將會(huì )更加困難。
　　中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院財政系主任、教授曾康華也認為，有關(guān)部門(mén)出臺一些政策會(huì )使地方政府融資行為受到約束，今后地方政府的融資更加規范，其融資規模與還款能力也將更加協(xié)調。

　　規模成謎　地方債務(wù)問(wèn)題由來(lái)已久

　　為應對金融危機沖擊，我國實(shí)行擴張性的積極財政政策，兩年內將以1.18萬(wàn)億元的財政資金拉動(dòng)社會(huì )資金配套形成4萬(wàn)億左右的基礎設施建設投資，這就需要耗用大量中長(cháng)期資金，一定程度上提高了地方政府對債務(wù)的依賴(lài)程度。
　　然而，“地方債務(wù)的規模究竟有多大，實(shí)際上是一個(gè)非常難以準確回答的問(wèn)題�！痹�康華說(shuō)。
　　地方政府的負債規模流傳著(zhù)多個(gè)版本。有數據顯示，全國3800多家地方融資機構，管理總資產(chǎn)8萬(wàn)億元，地方政府的負債已達5萬(wàn)億元，平均負債率高達60%以上。有的統計，2009年市縣兩級投融資平臺產(chǎn)生了5萬(wàn)億以上的債務(wù)，有的則稱(chēng)，地方政府所設投資工具積累的債務(wù)總額達6萬(wàn)億元。
　　南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副研究員李冬妍解釋說(shuō)，根據我國《預算法》規定，地方政府是不允許赤字和發(fā)債的，這樣，政府債務(wù)就處于一種非法、隱形地位，難以公開(kāi)去評估；其次，各類(lèi)不同項目由不同部委或同一部委的不同司、處分別審批，審批部門(mén)掌握的信息是分散的、不完全的，難以獲得整合信息，因而無(wú)法將地方各類(lèi)項目總負債水平作為審核指標。
　　“目前以各種變相形式和地方政府融資平臺形式發(fā)行的地方債沒(méi)有納入到地方預算，舉債資金使用的預算約束不到位，透明度和規范性都不足，容易釀成風(fēng)險�！必斦�部財政科學(xué)研究所綜合政策研究室副主任劉軍民說(shuō)。
　　但他同時(shí)指出，在中國地方經(jīng)濟和財政收入高速增長(cháng)的中長(cháng)期良好趨勢下，通過(guò)舉債加快建設和發(fā)展，是非常符合中長(cháng)期預算的邏輯的，這也是世界上大多數國家的做法。
　　“預警不一定就會(huì )變成問(wèn)題，我不認為地方債務(wù)會(huì )有多大的風(fēng)險�！睏钪居抡f(shuō)。曾康華也認為，雖然地方負債規模有增大的趨勢，但沒(méi)必要夸大地方負債規模，更談不上其處于非常危險的境地，“我國地方負債規模是可控的，并不是極度膨脹的�！�
　　不過(guò)，地方債務(wù)問(wèn)題由來(lái)已久、且非常復雜，其促成因素還是應當引起足夠的關(guān)注和思考。
　　在曾康華看來(lái)，地方債務(wù)問(wèn)題的出現首先便是制度因素。1994年分稅制改革，一方面，客觀(guān)上加強了中央政府的財力，削弱了地方政府的財力，而轉移支付制度又不完善，這就直接影響了地方政府的財力；另一方面，地方政府又要承擔大量的公共事務(wù)支出，“在財力不足的情況下，地方政府自然就想到借債了�！�
　　對此，楊志勇也表示認同：“只要政府間財政關(guān)系沒(méi)有得到根本的改變，地方政府要生存下去，總是需要想辦法融資的�！�
　　再者便是“政府與銀行的共同利益使然�！痹�康華進(jìn)一步分析說(shuō)，從銀行法的角度看，政府出現財政赤字，不得向銀行透支。從預算法的角度看，地方政府也不能編制赤字預算。所以，地方政府幾乎不存在顯性債務(wù)�！暗珵槭裁吹胤秸�府又能從銀行那里借到錢(qián)呢？通常的做法是銀行向有政府背景或支撐的經(jīng)營(yíng)性公司提供貸款，這看似政府與銀行沒(méi)有關(guān)系，實(shí)則是政府與銀行的共同利益使然，因為地方政府需要資金，銀行也愿意為基本沒(méi)有什么風(fēng)險的、有政府背景或支撐的經(jīng)營(yíng)性公司提供貸款�！�
　　此外，我國現行的官員升遷機制決定了平級地方政府之間存在激烈的競爭關(guān)系，“官員升遷的必要條件是要有業(yè)績(jì)，而要有業(yè)績(jì)，就要有財力來(lái)支撐�！痹�康華說(shuō)。

　　治本之道　引入社會(huì )資本

　　劉軍民認為，解決問(wèn)題的關(guān)鍵不在于能不能突破《預算法》第28條規定的“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，而在于如何將地方債的管理切實(shí)地規范起來(lái)，建立健全穩妥可靠的風(fēng)險控制機制和責任約束機制。
　　“除了地方負債的真正規模之外，我最關(guān)心的問(wèn)題還有地方政府的應債能力到底有多強�，F在的討論多關(guān)心負債方，實(shí)際上政府資產(chǎn)問(wèn)題也應高度重視。中國政府擁有的國有企業(yè)、國有資源、國有土地是其他國家所不可比擬的，這些都有可能用于債務(wù)支出�！睏钪居抡f(shuō)。
　　劉軍民也持有類(lèi)似的觀(guān)點(diǎn)，他表示，衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險或舉債能力，不應局限于僅將舉債規模與其年度財政收入的對比來(lái)分析。與國外的地方政府不同，中國地方政府還擁有龐大的資產(chǎn)和資源動(dòng)員能力，如經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)、土地、礦山、經(jīng)營(yíng)性基礎設施，而這些資產(chǎn)和資源在需要的時(shí)候可以變現為收入，來(lái)應付緊急時(shí)期的債務(wù)償還需要�！耙虼�，不應過(guò)于悲觀(guān)地認為地方政府債務(wù)率高就會(huì )出現債務(wù)危機。關(guān)鍵在于，債務(wù)和經(jīng)濟的增長(cháng)能否保持一個(gè)良性循環(huán)，地方經(jīng)濟增長(cháng)率高于舉債綜合利率負擔。如果財政經(jīng)濟能保持良好的發(fā)展，存量的債務(wù)風(fēng)險是可以在發(fā)展過(guò)程中逐漸削減、釋放的�！�
　　“發(fā)展經(jīng)濟不一定都需要政府出錢(qián)。政府與市場(chǎng)的關(guān)系還需要重新界定，讓民間資本和社會(huì )其他資本能夠順利地進(jìn)入更多領(lǐng)域才是治本之道�！睏钪居抡f(shuō)。
　　以城市軌道建設為例，長(cháng)安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授周?chē)�光曾對《�?jīng)濟參考報》表示，由于城市軌道項目投資巨大，未來(lái)的經(jīng)營(yíng)收益很難達到收回投資并有合理回報的要求，對此政府給予一定的補助是必要的。同時(shí)，應探索鼓勵社會(huì )資本以多種形式參與交通基礎設施建設的制度和機制。對于財務(wù)效益不理想的交通基礎設施建設項目，可考慮將政府投入僅作為補助性資金處理不追求回報，社會(huì )資本在扣除政府補助資金后，只考慮自身部分的收益，不考慮政府資金的收益，這樣一些本來(lái)不具備財務(wù)效益的基礎設施建設項目就會(huì )變得對社會(huì )資本具有吸引力。
　　除了規范地方融資平臺，曾康華還指出，防范地方政府“亂借錢(qián)”，要賦予省級地方政府發(fā)行公債的權力并接受中央政府的監督和指導，但發(fā)行公債的權力不要分散，即不要把發(fā)行公債的權力擴大到省以下地方政府。此外，還要建立和完善省以下政府地方債務(wù)分配機制，使省以下政府地方既能享受到債務(wù)融資的利益，又承擔還款的責任，真正做到責、權、利的結合和統一。