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社會(huì )保障制度既能化解可獲得性消費風(fēng)險，但也會(huì )引致新的公共風(fēng)險。在不確定的世界中，風(fēng)險無(wú)法消除，我們能做的只能是權衡風(fēng)險——規避大的風(fēng)險，選擇小的風(fēng)險。歷史地看，世界各國社會(huì )保障制度的建立和完善無(wú)一例外地都是消費領(lǐng)域的公共風(fēng)險在危機的推動(dòng)下實(shí)現的。從這樣一個(gè)視角來(lái)觀(guān)察，作為后建立社會(huì )保障制度的發(fā)展中大國，如何進(jìn)一步健全我國的社會(huì )保障制度，應有風(fēng)險思維，應以我國新時(shí)期的公共風(fēng)險為導向。他山之石，可以攻玉，但不足為憑。
個(gè)人消費風(fēng)險與公共性消費風(fēng)險
個(gè)人消費風(fēng)險
個(gè)人消費風(fēng)險是指居民個(gè)人通過(guò)自己的勞動(dòng)滿(mǎn)足其基本生活需求過(guò)程中所遇到的消費不確定性導致的。
個(gè)人消費風(fēng)險在不同的歷史時(shí)期和發(fā)展階段有不同的表現，但就其狀態(tài)而言，發(fā)達社會(huì )要比不發(fā)達社會(huì )更加擴散。如農業(yè)社會(huì )時(shí)代，個(gè)人消費風(fēng)險主要來(lái)源于個(gè)人或家庭成員生、老、病、殘、傷等而導致的生活困境以及自然災害、戰亂等帶來(lái)的生存危機；而現代工業(yè)社會(huì )，在農業(yè)社會(huì )存在的致險因素基礎上，又出現了因工業(yè)事故、職業(yè)病、失業(yè)、產(chǎn)品質(zhì)量不安全、環(huán)境污染等因素而導致的新的消費風(fēng)險。
公共性消費風(fēng)險
公共性消費風(fēng)險，或者說(shuō)消費領(lǐng)域的公共風(fēng)險是由居民個(gè)人消費風(fēng)險積聚轉化而來(lái)的。所謂“公共風(fēng)險”，即能夠產(chǎn)生“群體性(或社會(huì )性)影響”、又無(wú)法由社會(huì )個(gè)體承擔的風(fēng)險。
1.公共性消費風(fēng)險的內容
從內容上看，公共性消費風(fēng)險包括三種：
一是可獲得性風(fēng)險——買(mǎi)不起的風(fēng)險。即沒(méi)錢(qián)或錢(qián)不夠而買(mǎi)不起的風(fēng)險，如食品、教育、醫療、養老等，如果沒(méi)錢(qián)就不能消費。在歷史發(fā)展過(guò)程中，這類(lèi)風(fēng)險主要依靠家庭、家族或社區居民相互之間的幫助來(lái)化解，以及社會(huì )的慈善機構來(lái)分擔部分風(fēng)險。但隨著(zhù)工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，社會(huì )化和公共化程度不斷提高，經(jīng)濟社會(huì )系統變得日益復雜，其不確定性也大大擴散，使居民個(gè)人的可獲得性消費風(fēng)險隨之增大。在這種情況下，僅僅依靠家族、狹小地域范圍內的居民互助，或依靠商業(yè)保險，已經(jīng)顯得遠遠不夠了，政府的介入已經(jīng)不可避免。
英國、德國這些工業(yè)化、城市化較早起步的國家，也是政府率先介入居民消費風(fēng)險的分擔，即通過(guò)建立社會(huì )保障制度來(lái)化解公共性消費風(fēng)險，以規避對經(jīng)濟社會(huì )帶來(lái)的沖擊。這樣就截斷了公共性消費風(fēng)險的蔓延，可以避免產(chǎn)生更大的公共風(fēng)險或變成現實(shí)的危機。
當歷史的經(jīng)驗升華為一種價(jià)值觀(guān)，并成為國際社會(huì )的主流價(jià)值觀(guān)時(shí)，保障每一個(gè)居民個(gè)人的基本消費就成為了政府不言而喻的法定責任和道德義務(wù)。對于那些起步較晚的、或正在推進(jìn)工業(yè)化的國家來(lái)說(shuō)，政府分擔居民個(gè)人消費風(fēng)險的責任就不再需要通過(guò)公共性消費風(fēng)險或危機實(shí)際發(fā)生之后才獲得這種認識。在現代社會(huì )，以政府為主體來(lái)分擔居民個(gè)人消費風(fēng)險已經(jīng)成為天經(jīng)地義的事情。
二是可及性風(fēng)險——買(mǎi)不到的風(fēng)險。即有錢(qián)也買(mǎi)不到所期望的產(chǎn)品和服務(wù)的風(fēng)險，如潔凈的水和空氣、流行病防治、宜居的環(huán)境、良好的治安、放心的消費等。這種可及性消費風(fēng)險從一開(kāi)始就是公共風(fēng)險。
三是信息不對稱(chēng)風(fēng)險——買(mǎi)得到，但不安全的風(fēng)險。對如汽車(chē)、各種家電、家具、食品、藥品的質(zhì)量以及醫療、教育的有效性等，由于受知識分工的限制，人們對此類(lèi)消費品的質(zhì)量和安全性是不清楚的，往往是被動(dòng)接受，等到出現了嚴重后果才知曉。這類(lèi)消費風(fēng)險只有依靠政府的嚴格監督和嚴密的法律體系才能把消費者與消費對象之間的信息不對稱(chēng)風(fēng)險降到最小。
2.公共性消費風(fēng)險與公共消費
由于消費者所處環(huán)境過(guò)程的不確定性、多樣性和復雜性，產(chǎn)生公共性消費風(fēng)險的路徑也是多樣而復雜�，F代經(jīng)濟社會(huì )的復雜性在呈幾何級數擴展，不確定性成為其越來(lái)越顯著(zhù)的本質(zhì)特征。由此而衍生的公共性消費風(fēng)險也會(huì )層出不窮，原有風(fēng)險化解了，新的風(fēng)險又會(huì )產(chǎn)生。但從一定階段的公共性消費風(fēng)險狀態(tài)來(lái)觀(guān)察，主要的原因是與政府提供的公共消費相聯(lián)系不足，尤其是社會(huì )性消費不足。
從消費的變化趨勢來(lái)看，公共消費的作用越來(lái)越重要，除了保險市場(chǎng)、慈善機構可以分擔部分消費風(fēng)險之外，其余的消費風(fēng)險都會(huì )以公共風(fēng)險的形式依賴(lài)于公共消費來(lái)化解。這不僅表現在消費對象方面，如食品藥品、教育、保健、住房；也反映在消費環(huán)境方面，如生態(tài)環(huán)境、社會(huì )治安等。公共消費的擴大可以促進(jìn)居民消費水平與質(zhì)量的提高，公共消費不足則會(huì )給居民帶來(lái)消費風(fēng)險。我國一度推行的公共領(lǐng)域市場(chǎng)化改革，如教育產(chǎn)業(yè)化、醫療衛生市場(chǎng)化，雖然縮減了公共消費支出的壓力，但給居民消費帶來(lái)了一系列風(fēng)險，導致居民消費長(cháng)期處于相對萎縮狀態(tài)。我國社會(huì )最終消費率這些年來(lái)之所以不斷下降，于此密切相關(guān)。
社會(huì )保障制度的功能是防范可獲得性風(fēng)險
在上述三類(lèi)公共性消費風(fēng)險中，第一類(lèi)風(fēng)險即消費的可獲得性風(fēng)險在現代社會(huì )主要是依靠社會(huì )保障制度來(lái)防范的。
在沒(méi)有建立社會(huì )保障制度以前，可獲得性消費風(fēng)險的化解主要有以下途徑：一是家庭，二是家族和鄰里互助，三是慈善，四是商業(yè)保險。
但與不斷增大的可獲得性消費風(fēng)險相比較，上述方式顯得力量不足。更重要的是，可獲得性消費風(fēng)險漸漸轉化為公共風(fēng)險，對社會(huì )穩定、經(jīng)濟增長(cháng)產(chǎn)生越來(lái)越大的負面影響。例如我國十多年來(lái)國民消費率的不斷下降，導致了內需的萎縮，使宏觀(guān)經(jīng)濟變得脆弱，可持續風(fēng)險加大。發(fā)達國家都曾經(jīng)歷過(guò)消費萎縮所導致的公共危機。在這種情況下，以國家的力量來(lái)分擔和防范這類(lèi)消費風(fēng)險成為世界上多數國家的選擇。社會(huì )保障制度也就應運而生。
社會(huì )保障制度一旦建立起來(lái)，作為一種工具，其作用的直接指向是消費風(fēng)險，收斂了公共性消費風(fēng)險，同時(shí)也降低了整個(gè)經(jīng)濟、社會(huì )的不確定性，起到了防范其他公共風(fēng)險的作用。
從公共消費對居民私人消費的影響來(lái)看，前者對后者具有“擠入效應”和“對沖效應”。社會(huì )保障提供的公共消費，減輕了家庭的負擔，如老人、失業(yè)、傷殘等風(fēng)險成本轉換為公共承擔，這樣就可帶動(dòng)居民私人消費。無(wú)論是在經(jīng)濟危機時(shí)期，還是遭遇個(gè)體私人風(fēng)險的情況，家庭消費都不會(huì )因此而急劇萎縮。同時(shí)，社會(huì )保障提供的公共消費化解了公共性消費風(fēng)險，對沖了居民對未來(lái)預期的不確定性，從而有利于穩定當前的消費行為�！皵D入效應”與“對沖效應”綜合產(chǎn)生的效果是穩定社會(huì )消費需求，而且對短期消費需求與長(cháng)期消費需求具有粘合的作用。這同樣有利于收斂經(jīng)濟風(fēng)險。
公共性消費風(fēng)險是推動(dòng)社會(huì )保障制度建立和完善的動(dòng)力
作為一種正式的制度安排，社會(huì )保障不是一日建成的，是在一個(gè)多世紀的歷史過(guò)程中逐步形成和不斷完善的。各種不確定性引致的公共性消費風(fēng)險，成為社會(huì )保障制度成型的原始動(dòng)力。
18-19世紀工業(yè)化與德國社會(huì )保險制度的建立
18-19世紀工業(yè)革命時(shí)期，大機器廣泛使用，雇工也大量增加，技術(shù)與設備的簡(jiǎn)陋，加上資本家為了獲取最大利潤以強迫工人在有毒有害的環(huán)境中作業(yè)，致使工傷事故不斷發(fā)生。大量傷病使許多家庭陷入生存危機。社會(huì )矛盾也就隨之加深。因此，通過(guò)安撫受傷者及其家庭來(lái)化解這種公共風(fēng)險，成為當時(shí)亟待解決的問(wèn)題。1883年德國《疾病保險法》首先獲得通過(guò)。1884年，《工傷保險法》也獲得通過(guò)。至此，社會(huì )保障制度從濟貧、救助階段上升到保險階段。
20世紀30年代世界性經(jīng)濟危機與美國社會(huì )保障制度的建立
1929-1934年爆發(fā)了歷史上最大的一次資本主義世界性經(jīng)濟危機。嚴重摧毀了美國的經(jīng)濟，也嚴重摧毀了許多美國家庭的消費�！笆I(yè)，僅次于戰爭，是我們這一代蔓延最廣，噬蝕最深，最乘人不防而入的惡疾，是我們這個(gè)時(shí)代西方特有的社會(huì )弊病�！庇捎诤痤I(lǐng)導下的聯(lián)邦政府面對大蕭條無(wú)所作為，對各州的救援行動(dòng)也沒(méi)有給予響應，美國許多家庭的生活狀況達到了崩潰的邊緣，最終導致了胡佛的下臺。1933年羅斯福就任美國總統時(shí)，全國面臨著(zhù)騷亂、暴動(dòng)甚至革命的危險。
羅斯福上臺之初采取了兩條措施來(lái)應對大危機：一是舉辦公共工程；二是實(shí)施了一系列社會(huì )保障項目。羅斯福把整個(gè)聯(lián)邦政府都投入到救助的社會(huì )運動(dòng)當中，舉辦了大量的公共工程，為成千上萬(wàn)失業(yè)者提供了就業(yè)的機會(huì )，部分居民消費狀況有所改善。1933年5月，羅斯福簽署了“聯(lián)邦緊急救濟法”，并依據該法建立起第一個(gè)全國性救濟機構“聯(lián)邦緊急救濟署�！闭丫o急救濟的重點(diǎn)放在緊急救助項目，但是實(shí)際上涵蓋了失業(yè)救濟的所有方面。羅斯福政府的政策化解了公共性消費危機，打消了美國社會(huì )彌漫的悲觀(guān)失望情緒，成功恢復了人民對國家基本制度和經(jīng)濟狀況的信心，阻止了危機的惡化和蔓延。但是，由于“聯(lián)邦緊急救濟法”僅只是一種臨時(shí)性急救措施，在舉辦的公共工程完結之后，大約400萬(wàn)人又重新加入了失業(yè)的行列。這迫使羅斯�？紤]更加長(cháng)遠的措施，這些措施不僅要包括緊急時(shí)期的救助計劃，還要有防止危機再次發(fā)生時(shí)的基本消費保障計劃。
1935年8月14日羅斯福簽署了《社會(huì )保障法》。該法為美國社會(huì )設置了兩道防線(xiàn)：繳費性的社會(huì )保險和公共援助。該法確立了老年保險(撫恤金)、需要幫助的老年人的公共援助、失業(yè)保險(補償金)、孤寡、殘障兒童和盲人的公共援助以及資助州和地方公共健康事業(yè)的聯(lián)邦項目。成立了聯(lián)邦社會(huì )保險署，管理全國社會(huì )保障事務(wù)�！靶抡笔姑绹旧蠑[脫了經(jīng)濟危機，挽救了美國的自由資本主義。
二戰以后的社會(huì )危機與英國福利國家的形成
發(fā)端于美國上世紀30年代的大蕭條嚴重打擊了英國的經(jīng)濟，使英國經(jīng)濟長(cháng)時(shí)間陷入十分困難的境地。二戰爆發(fā)后不久，英國的經(jīng)濟受到極大破壞，人民生活貧困，處境悲慘，而英國傳統的舊的濟貧制度已經(jīng)不能滿(mǎn)足需要。1942年，英國根據著(zhù)名的《貝弗里奇報告》開(kāi)始對社會(huì )保障制度重新建設。報告中確定了個(gè)人和家庭的最低消費支出需求，包括食品、衣物、燃料、照明、房租等。從1945年開(kāi)始，英國政府又先后頒布《社會(huì )保險法》、《國民衛生保健服務(wù)法》、《家庭補助法》、《國民工傷保險法》、《國民救濟法》以及主管?chē)癖ｋU部門(mén)的《國民保險法》，加上其他有關(guān)政策法令，使英國成了社會(huì )保障法律最完備的國家。英國的保障制度包括人民生活的方方面面，形成了一個(gè)完整全面的、從搖籃到墳墓的國民保障體系。
社會(huì )保障引致的公共風(fēng)險
社會(huì )保障是一個(gè)復雜的制度體系，一方面，它化解了公共性消費風(fēng)險，避免了公共性消費危機對經(jīng)濟、社會(huì )的沖擊，另一方面，它也引發(fā)了新的公共風(fēng)險。一般而言，有三個(gè)方面，即道德風(fēng)險、過(guò)度保障風(fēng)險和剛性風(fēng)險。
道德風(fēng)險
斯蒂格里茨在研究保險市場(chǎng)時(shí)發(fā)現了一個(gè)經(jīng)典的例子：美國一所大學(xué)學(xué)生自行車(chē)被盜比率約為10%，有幾個(gè)有經(jīng)營(yíng)頭腦的學(xué)生發(fā)起了一個(gè)對自行車(chē)的保險，保費為保險標的15%。按常理，這幾個(gè)有經(jīng)營(yíng)頭腦的學(xué)生應獲得5%左右的利潤。但該保險運作一段時(shí)間后，這幾個(gè)學(xué)生發(fā)現自行車(chē)被盜比率迅速提高到15%以上。這是因為自行車(chē)投保后學(xué)生們對自行車(chē)安全防范措施明顯減少。在這個(gè)例子中，投保的學(xué)生由于不完全承擔自行車(chē)被盜的風(fēng)險后果，因而采取了對自行車(chē)安全防范的不作為行為。而這種不作為，就是道德風(fēng)險。
政府通過(guò)強制性手段實(shí)施的社會(huì )保障能夠有效地避免逆向選擇，但不能有效地防范道德風(fēng)險。只要風(fēng)險與利益存在不對稱(chēng)關(guān)系，道德風(fēng)險就不可避免。因此，道德風(fēng)險存在于任何一種社會(huì )保障制度當中。
過(guò)度保障風(fēng)險
20世紀70年代以來(lái)，西方工業(yè)化國家，特別是北歐福利國家逐漸出現了社會(huì )保障危機，一方面是這些國家的社會(huì )保障支出日益龐大，入不敷出；另一方面，這些福利國家的企業(yè)負擔愈益加重、成本提高、積累不足。社會(huì )保障支出過(guò)高，制度缺乏效率所導致的公共風(fēng)險——經(jīng)濟增長(cháng)放緩、經(jīng)濟脆弱性加大——已經(jīng)有所擴散。因此，社會(huì )保障水平要量力而行。
國內、國際文獻中關(guān)于社會(huì )保障水平問(wèn)題的研究很多，例如，有學(xué)者(穆懷中，1998)根據老年人口、失業(yè)率等參數，運用道格拉斯生產(chǎn)函數提出了社會(huì )保障適度水平的測定模型，并依據此模型測定我國現階段社會(huì )保障支出占GDP的上限為26.16%。要找到一個(gè)最優(yōu)的社會(huì )保障水平也許難以做到，但關(guān)注一定時(shí)期社會(huì )保障的經(jīng)濟承受能力卻是十分必要的。尤其是對我們這樣一個(gè)發(fā)展中大國來(lái)說(shuō)，使社會(huì )保障水平保持在經(jīng)濟承受能力的范圍之內，是經(jīng)濟、社會(huì )可持續的前提條件。
剛性風(fēng)險
社會(huì )保障水平具有剛性，只能調高不能調低，保障基線(xiàn)一旦上去，往回調往往引發(fā)巨大風(fēng)險，這使得社會(huì )保障水平越來(lái)越高。如果起點(diǎn)過(guò)高，或者社會(huì )保障支出增長(cháng)過(guò)快，超出政府財政的承受能力，一旦形成騎虎難下、進(jìn)退維谷的態(tài)勢，財政風(fēng)險、社會(huì )壓力、經(jīng)濟衰退等公共風(fēng)險就會(huì )接踵而至。倘若維持不斷增長(cháng)的保障水平，就必須增加稅收，對經(jīng)濟增長(cháng)、就業(yè)產(chǎn)生負面影響，還有可能引發(fā)社會(huì )矛盾。但如果降低社會(huì )保障水平，其政治風(fēng)險更大，嚴重時(shí)可能會(huì )造成政府更替。
1978年的第二次石油危機嚴重沖擊了英國的經(jīng)濟，而此時(shí)已經(jīng)經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展的社會(huì )保障制度又成了英國的一個(gè)沉重包袱。1979年，以撒切爾夫人為首的保守黨政府上臺。撒切爾和保守黨政府試圖通過(guò)改革社會(huì )保障制度以擺脫經(jīng)濟困境。從1979年開(kāi)始，陸續削減了一系列福利開(kāi)支，這樣的改革付出了沉重的代價(jià)，改革“引起了工人的普遍反對，引發(fā)了罷工浪潮。撒切爾政府在負擔沉重的社會(huì )保障制度面前舉步維艱，該政府也在1990年的大選中失敗。
(作者單位均為財政部財科所)
劉尚希，男，1964年9月出生于湖南省桃江縣，現為財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)、研究員、博士生導師。國務(wù)院政府特殊津貼專(zhuān)家。作為改革開(kāi)放后培養出來(lái)的新一代博士，注重經(jīng)濟學(xué)研究的實(shí)踐性和本土性，從我國改革與發(fā)展的實(shí)踐出發(fā)，撰寫(xiě)了一系列論著(zhù)、論文、調研報告和政策建議，其內容涉及宏觀(guān)經(jīng)濟、收入分配、公共風(fēng)險、財政風(fēng)險、公共財政、公共政策等方面。
社會(huì )保障的經(jīng)濟性功能
平衡需求功能。社會(huì )保障通常還被稱(chēng)為調節經(jīng)濟的“蓄水池”，具有非常有效的平衡需求的作用。當經(jīng)濟衰退而失業(yè)增加時(shí)，由于失業(yè)給付和社會(huì )扶助，抑制了個(gè)人收入減少的趨勢，增加失去職業(yè)和生活困難的人們的購買(mǎi)力，從而具有刺激有效需求的作用，一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟復蘇；而當經(jīng)濟高漲失業(yè)率下降時(shí)，社會(huì )保障支出相應縮減，社會(huì )保障基金規模因此增大，減緩了社會(huì )需求的急劇膨脹，最終又使社會(huì )的總需求與總供給達到平衡。
中外社會(huì )保障制度所發(fā)揮的作用
縱觀(guān)世界各國，可以發(fā)現這樣一個(gè)有目共睹的現象，即凡是追求社會(huì )公平并想獲得和諧發(fā)展的國家，必定高度重視社會(huì )保障制度的建設；凡是社會(huì )保障制度健全、完備的國家，都可以說(shuō)是和諧發(fā)展的國家。19世紀80年代在德國產(chǎn)生，就是為了化解當時(shí)尖銳對抗的勞資矛盾和緩和德國工人階級的反抗，迄今全世界已有170多個(gè)國家不同程度地建立了自己的社會(huì )保險制度。 |