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專(zhuān)家稱(chēng)，地方政府負債帶來(lái)的宏觀(guān)風(fēng)險不容小覷
新一輪大規模清理地方融資平臺債務(wù)尚難言撥云見(jiàn)日。最近的消息稱(chēng)，各家銀行在6月底將結束地方政府融資平臺貸款“解包還原”工作的自查部分，而從目前的情況來(lái)看，“包”內情況并不樂(lè )觀(guān)。
不過(guò)，決策部門(mén)對此番清理的重視和決心已彰顯無(wú)遺，專(zhuān)家預測，接下來(lái)的清理力度會(huì )進(jìn)一步加大。隨之而來(lái)，包括融資平臺債務(wù)在內的地方政府負債再度被推上風(fēng)口浪尖，在距國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)半個(gè)多月的時(shí)間里，討論從巨額債務(wù)風(fēng)險系數，到債務(wù)規模能否摸清，再到地方政府能否借此迎來(lái)自主發(fā)債契機逐漸升級。
其中，一位長(cháng)期從事地方政府債務(wù)研究的專(zhuān)家認為，地方政府的債務(wù)風(fēng)險已不僅僅是微觀(guān)層面的“能否清償”，更應引起足夠關(guān)注的乃是宏觀(guān)調控政策工具失靈、貨幣失去穩定性甚至整個(gè)經(jīng)濟體系紊亂的巨大宏觀(guān)風(fēng)險，短期內地方政府迫切需要“摸清家底”，長(cháng)期路徑上則應摒棄負債，更多借助上級政府轉移支付及讓更多民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。
危與不�！〉胤絺鶆�(wù)高企風(fēng)險眾說(shuō)紛紜
地方政府舉債規模的迅速膨脹正被一系列數據所印證。審計署剛剛披露的政府性債務(wù)數據顯示，審計調查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級政府，截至2009年底這些地方的政府性債務(wù)余額高達2.79萬(wàn)億元，其中，2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬(wàn)億元，當年新增1.04萬(wàn)億元。
審計署審計長(cháng)劉家義表示，從債務(wù)余額與當年可用財力的比率看，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級超過(guò)100%，最高的達364.77%。從償債資金來(lái)源看，2009年這些地區通過(guò)舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力不足。
對于如此迅速攀升的地方政府債務(wù)風(fēng)險系數，業(yè)內專(zhuān)家有著(zhù)截然不同的看法。一部分學(xué)者和機構認為，雖然地方債務(wù)風(fēng)險不能忽視，但其規模并非不可遏制的膨脹，與一些國家相比，中國的累計債務(wù)占GDP的比重不超過(guò)50%，尚未達到歐盟當年確定的60%的警戒線(xiàn)，并不會(huì )存在多大的風(fēng)險。況且，中國的特有優(yōu)勢是政府擁有土地、礦山等眾多資產(chǎn)，足以應付緊急情況下的償債之需。在中國地方經(jīng)濟和財政收入高速增長(cháng)的中長(cháng)期良好趨勢下，通過(guò)舉債加快建設和發(fā)展，符合中長(cháng)期預算的邏輯，也是世界上大多數國家的做法。
不過(guò)，在另外一部分人看來(lái)，雖然地方政府不會(huì )“還不起債”，但它最終會(huì )導致巨大風(fēng)險。兩會(huì )期間，全國政協(xié)委員徐曉蘭在發(fā)言中就曾提到，商業(yè)銀行在地方政府投融資平臺的建設中扮演了“政策性放貸者”的角色，地方政府投融資平臺的償債風(fēng)險最終將部分轉嫁給商業(yè)銀行，這不利于剛剛擺脫歷史包袱、著(zhù)力提高資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險監控水平的銀行業(yè)的發(fā)展。國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部教授時(shí)紅秀更是指出：“討論能不能還得起款還只是微觀(guān)層面的風(fēng)險，很多時(shí)候，我們都忽視了地方融資平臺背后隱藏的巨大宏觀(guān)風(fēng)險，這很可能是干擾‘十二五’期間我國宏觀(guān)經(jīng)濟運行穩定的一個(gè)重要因素�！�
他進(jìn)一步向《經(jīng)濟參考報》表示，“這個(gè)巨大的宏觀(guān)風(fēng)險的一個(gè)重要表現是很多宏觀(guān)調控政策工具的失靈。以提高利率為例，對于普通的私營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，利率一調馬上就會(huì )對其成本收益產(chǎn)生影響，繼而決定了下一步的企業(yè)行為，政策效果可以順利實(shí)現，然而當政府機構作為市場(chǎng)主體從事借貸、投資等行為時(shí)，等同于一大群沒(méi)有破產(chǎn)之憂(yōu)的借債人進(jìn)入資本市場(chǎng)，因其根本不擔心還款問(wèn)題，必然會(huì )導致調整稅率、利率、存款準備金率等一系列手段失去效力，宏觀(guān)調控從何談起？”
在他看來(lái)，風(fēng)險還不止于此，地方政府通過(guò)融資平臺等途徑大量舉債形成的更大風(fēng)險將是人民幣穩定性受到威脅甚至是整個(gè)宏觀(guān)管理系統的失控�！昂统墒斓氖袌�(chǎng)經(jīng)濟國家不一樣，我國各級政府一直承擔著(zhù)發(fā)展經(jīng)濟推動(dòng)增長(cháng)的職能，如果財政紀律失控，大家都違反《預算法》《擔保法》大舉借債的話(huà)，在現有政府債務(wù)和國有金融機構不良資產(chǎn)處理機制下，必然會(huì )導致貨幣失去穩定性。這種情況在我國不只一次發(fā)生過(guò)。任其發(fā)展，必將導致宏觀(guān)體系的紊亂，屆時(shí)，統一的貨幣、統一的市場(chǎng)、統一的宏觀(guān)調控系統都將無(wú)從談起�！�
難與不難 地方政府債務(wù)規模摸底看法不一
隨著(zhù)地方性債務(wù)風(fēng)險討論的漸次升級，如何化解風(fēng)險便自然而然地引發(fā)關(guān)注，短期內摸清家底已成為共識。
作為地方政府負債的重要組成部分，融資平臺債務(wù)已頻遭預警，此前有報道披露，截至2009年末，央行口徑所統計的地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬(wàn)億元。其中2009年新增投放3.05萬(wàn)億元，按照正�；A設施項目的建設進(jìn)度2010年余額或上升至10萬(wàn)億元。
至于各級地方政府的負債總額及具體分布則至今尚無(wú)權威數據。一部分學(xué)者認為，為了規避《預算法》中“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的有關(guān)規定，地方政府一直在以各種方式舉債，包括平臺債在內的相當一部分債務(wù)由于難以公開(kāi)評估等原因處于“隱形”之中，如果再加上統計口徑不一、信息分散不完全等因素，地方政府的總體負債規模更難精確。
研究稱(chēng)，至少從2002年開(kāi)始，財政部每年都下發(fā)當年度關(guān)于上報地方政府性債務(wù)的通知，地方省(直轄市、自治區)政府一般也發(fā)布相應的加強地方政府債務(wù)管理的文件，要求各級財政部門(mén)統計并上報本地的政府性債務(wù)。然而，這些結果一直未公布。財政部財科所一位專(zhuān)家透露，近兩年財政部也曾組織過(guò)相關(guān)調研，試圖對地方政府的負債規模進(jìn)行摸底，但“都沒(méi)什么結果”，很多地方政府對此諱莫如深。
然而，在時(shí)紅秀看來(lái)，摸清家底并不存在“技術(shù)上”的困難�！氨姸嘟鹑跈C構都是上市公司，他們有義務(wù)對資本市場(chǎng)公開(kāi)信息，有義務(wù)對給地方政府的貸款進(jìn)行評估，這方面的數據不難得到�！绷硪环矫�，可以依據《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規要求各級地方政府公開(kāi)債務(wù)信息并啟動(dòng)問(wèn)責機制。
中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長(cháng)、教授王雍君也持類(lèi)似觀(guān)點(diǎn)，他認為，“報告是化解風(fēng)險的第一步，隱瞞或不予報告債務(wù)的行為從任何角度講都是不可容忍的，真實(shí)完整地報告債務(wù)是每個(gè)部門(mén)和政府整體的義務(wù)和責任。財政部門(mén)需要建立相應的實(shí)施機制，包括對違反規定不予報告行為的處罰措施�！�
他建議，在摸底階段，最根本的辦法是政府需要授權某個(gè)部門(mén)(最好是財政部門(mén))以足夠的權威和資源，對各種形式的債務(wù)實(shí)施統一或歸口管理，并嚴格要求各部門(mén)及其控制的實(shí)體發(fā)生器的任何債務(wù)，都必須向財政部門(mén)報告。
接下來(lái)，將債務(wù)管理與預算程序銜接起來(lái)�！邦A算程序提供了管理地方債務(wù)的最好平臺。脫離這個(gè)平臺的所謂‘地方債務(wù)管理’既不合情理也不會(huì )有效。預算程序的首要功能就是對政府的財政活動(dòng)進(jìn)行控制，當然包括對收入、支出和債務(wù)的控制�！蓖跤壕龑Α督�(jīng)濟參考報》記者說(shuō)。他進(jìn)一步指出，要在預算準備階段、審查階段、批準階段、執行階段、評估階段和事后的審計階段，將地方債務(wù)的管理融入其中并予以制度化，如同收入管理和支出管理一樣遵循相同的程序、規則和治理標準。
借與不借 地方政府自主發(fā)債莫衷一是
“地方債務(wù)問(wèn)題牽涉諸多體制、制度問(wèn)題，絕不只是摸底清理那么簡(jiǎn)單�！睍r(shí)紅秀說(shuō)�；蛘且虼�，越來(lái)越多的人將目光置于相對長(cháng)期的路徑上，尋求根本性的解決之道，其中一個(gè)焦點(diǎn)是地方政府能否突破現行預算法中地方政府不能舉債的規定，享有自主發(fā)債權。
主張地方政府自主發(fā)債的人士認為，應在修改《預算法》的基礎上建立市場(chǎng)化發(fā)債機制，與其讓地方政府偷偷摸摸地變相發(fā)倒不如給它一個(gè)公開(kāi)合法的身份，地方政府債務(wù)顯性化風(fēng)險反而會(huì )減少�！暗胤秸畟鶆�(wù)收支只有具備了合法的身份，才能真實(shí)反映在預算管理體系之中獲得科學(xué)的管理�！币晃粡氖仑斦芯康娜耸肯颉督�(jīng)濟參考報》記者表示。
還有人提出，目前中央代發(fā)地方債的效率較低，中央政府仍然承擔最終償債責任，地方政府過(guò)度舉債及債務(wù)違約風(fēng)險仍然較高，地方政府在“用錢(qián)”的同時(shí)也應承擔“還錢(qián)”的義務(wù)，否則不利于構建清晰的中央地方財政關(guān)系。不僅如此，地方政府有了正規的融資渠道還有利于解決土地財政等一系列問(wèn)題。
不過(guò)，也有專(zhuān)家堅持認為，地方政府自主發(fā)債尚不具備相應的法律基礎和政治基礎�！敖鑲�錢(qián)是所有市場(chǎng)經(jīng)濟的一個(gè)基本邏輯。如果借債還不了，按照市場(chǎng)邏輯就要破產(chǎn)，而中國現在并不具備讓地方政府破產(chǎn)的法理基礎，這遠遠不是修改《預算法》所能解決的�！睍r(shí)紅秀提醒說(shuō)，我國現行法律沒(méi)有明確哪一級政府享有獨立的財產(chǎn)權，而如果沒(méi)有相應的民事法律體系和行政法律體系的支撐，貿然堅持給予地方政府自主發(fā)債有些急功近利，“長(cháng)江大堤不能因為白蟻蛀了個(gè)洞就掘開(kāi)大堤�！�
在時(shí)紅秀看來(lái)，地方政府沒(méi)有負債的理由�！坝腥苏f(shuō)地方財政與中央財政責權利分配不合理，地方政府財權事權不對稱(chēng)，那么地方政府到底應該有多大的開(kāi)支，財政分成到底多少算夠？有人說(shuō)地方政府為了提供公共服務(wù)就要搞項目，那么項目搞了這么多年到底有多少項目收益流到了公共服務(wù)領(lǐng)域？地方的公共服務(wù)水平到底提高了多少？有人說(shuō)此次4萬(wàn)億投資計劃需要地方配套資金的支持，那么地方政府的融資到底多大比重屬于4萬(wàn)億范圍內的？上述種種理由都只是地方政府的借口而已，只要能套來(lái)資金，能掌握更多的資源支配權，所有項目可以以提供公共服務(wù)為名來(lái)實(shí)施�！�
他認為，歸根結底要促使地方政府從“企業(yè)型”向“公共服務(wù)型”轉變，抑制舉債沖動(dòng)，更多借助上級政府轉移支付發(fā)揮公共服務(wù)職能，這方面要通過(guò)出臺或完善《轉移支付法》《預算法》《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規，保證財政資金撥付、使用及監督的合理與科學(xué)。同時(shí)，讓更多民間機構進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，“政府通過(guò)購買(mǎi)公共服務(wù)手段，委托給企業(yè)和社會(huì )機構去做，‘新36條’已經(jīng)提供了這樣的契機�！� |