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●對“十一五”改革要做客觀(guān)評價(jià)
●由經(jīng)濟總量導向轉為國民收入導向
●把推進(jìn)社會(huì )改革放在突出位置
●把關(guān)鍵領(lǐng)域改革突破作為約束性目標
●把政府轉型作為改革的重點(diǎn)
●注重選擇好“十二五”的改革策略
“十二五”是我國推進(jìn)發(fā)展方式轉型、構建公平與可持續發(fā)展體制基礎的關(guān)鍵5年。為建言“十二五”改革，我院于2010年8月9-10日在博鰲召開(kāi)“‘十二五’改革務(wù)虛會(huì )”。全國人大法律委員會(huì )副主任洪虎，中國扶貧基金會(huì )會(huì )長(cháng)段應碧，中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )會(huì )長(cháng)宋曉梧，中央機構編制委員會(huì )辦公室政策法規司司長(cháng)王龍江，清華大學(xué)教授孫立平，國家行政學(xué)院教授汪玉凱，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所專(zhuān)家組組長(cháng)倪紅日，財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)劉尚希，中國民營(yíng)企業(yè)國際合作發(fā)展促進(jìn)會(huì )常務(wù)副會(huì )長(cháng)陸德，安徽省政府發(fā)展研究中心主任吳克明，海南省發(fā)展和改革委員會(huì )副主任朱華友等參加了會(huì )議。會(huì )議由遲福林院長(cháng)主持。
1、對“十一五”改革要做客觀(guān)評價(jià)
對“十一五”改革進(jìn)程作出客觀(guān)評價(jià)，不僅對明確“十二五”改革的目標和重點(diǎn)有重要作用，而且涉及對改革方向的評估。
(1)總體取得一定進(jìn)展，但在一些領(lǐng)域尚未實(shí)現預期目標�！笆晃濉睍r(shí)期我國在推進(jìn)經(jīng)濟體制改革、社會(huì )體制改革、行政體制改革等方面均取得較大進(jìn)展。我院對“十一五”改革進(jìn)展的專(zhuān)家問(wèn)卷調查顯示，79.10%的專(zhuān)家認為“十一五”改革取得一定進(jìn)展56.78%的專(zhuān)家認為在局部領(lǐng)域有所突破。
由于某些特殊因素，“十一五”一些領(lǐng)域的改革進(jìn)展緩慢。例如，政府主導的經(jīng)濟增長(cháng)模式不僅沒(méi)有得到扭轉，而在一定程度上有所強化，市場(chǎng)化改革進(jìn)程低于預期。這說(shuō)明，改革任務(wù)仍十分艱巨。
(2)反危機取得明顯效果，但結構性問(wèn)題突出，投資成為經(jīng)濟增長(cháng)的主要動(dòng)力�！笆晃濉苯�(jīng)濟增長(cháng)在相當大程度上還是依賴(lài)于投資。尤其是在反危機的特定時(shí)期，以投資為重點(diǎn)的刺激政策成為保持經(jīng)濟增長(cháng)的主要動(dòng)力，這客觀(guān)上導致發(fā)展對改革的依賴(lài)程度在下降，制度變革促進(jìn)發(fā)展的空間在壓縮，突出表現在包括投資消費結構、產(chǎn)業(yè)結構、區域結構等在內的結構性問(wèn)題沒(méi)有明顯改善。
(3)單項改革有明顯突破，但綜合性改革進(jìn)展不大�！笆晃濉鞭r村改革使農民普遍受益；基本公共服務(wù)改革有重大突破，在“民生五年”中社會(huì )普遍受益。與此同時(shí)，一些涉及多部門(mén)的綜合性改革，進(jìn)展不大。例如，壟斷行業(yè)改革滯后，國進(jìn)民退在某些領(lǐng)域具有一定的普遍性；財稅體制改革未能如期啟動(dòng)，積弊日增。
(4)行政體制改革滯后。行政體制改革有所進(jìn)展，但總體上說(shuō)尚未有大的突破。例如，大部門(mén)制在一定程度上還流于就職能調整談行政改革的范疇，中央地方關(guān)系遠未得到理順。
2、應對內外環(huán)境變化，盡快實(shí)現由經(jīng)濟總量導向轉為國民收入導向
明確“十二五”改革導向必須從國際環(huán)境的重大變化和我國發(fā)展階段變化的大背景出發(fā)，把握改革發(fā)展的機遇。
(1)“十二五”改革發(fā)展面臨新的挑戰。從國際上看，“十二五”我國必將成為全球第二大經(jīng)濟體，發(fā)展面臨的國際壓力將明顯加大，不排除出現世界經(jīng)濟再次動(dòng)蕩的可能。從國內看，社會(huì )需求結構發(fā)生重大變化，社會(huì )矛盾呈現階段性的突出特征。具體表現在：經(jīng)濟快速增長(cháng)同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境的突出矛盾、公共需求全面快速增長(cháng)與公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾、經(jīng)濟持續增長(cháng)與收入分配結構不合理的突出矛盾、經(jīng)濟發(fā)展社會(huì )進(jìn)步與公共治理建設滯后的突出矛盾。謀劃“十二五”改革要從發(fā)展階段變化的基本國情出發(fā)。
(2)明確把轉變發(fā)展方式、構建公平與可持續發(fā)展的體制基礎作為“十二五”改革的戰略目標。未來(lái)5～10年，發(fā)展方式轉變將成為我國改革的主線(xiàn)：第一，后危機時(shí)代世界經(jīng)濟將進(jìn)入低速增長(cháng)，這意味著(zhù)我國出口導向必須轉向內需導向；第二，“十二五”我國將面臨劉易斯拐點(diǎn)，剩余勞動(dòng)力不再充裕，意味著(zhù)低成本制造不再具有可持續的競爭優(yōu)勢；第三，高投資難以持續，意味著(zhù)投資驅動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)能力減弱；第四，節能減排成為世界性趨勢，意味著(zhù)資源消耗性經(jīng)濟難以維持。從發(fā)展面臨的突出矛盾和趨勢看，“十二五”要把轉變發(fā)展方式作為改革的基本目標，構建科學(xué)發(fā)展的體制基礎。
(3)推進(jìn)發(fā)展導向轉變，打破GDP增長(cháng)必須達到8%的思維，把提高居民收入作為“十二五”改革的基本指標。從發(fā)展的約束條件看，未來(lái)五年經(jīng)濟增長(cháng)很難再保持也沒(méi)有必要保持兩位數增長(cháng)：一是國內外環(huán)境的變化決定了很難保持兩位數增長(cháng)；二是經(jīng)濟高速增長(cháng)，就業(yè)、收入分配等問(wèn)題就必然能迎刃而解的思維定式很難成立。就業(yè)彈性系數持續下降就是典型反映。建議“十二五”要真正打破GDP增長(cháng)不低于8%的思維迷信，尤其是弱化地方政府的投資沖動(dòng)。建議把提高居民收入和消費率作為衡量“十二五”改革和發(fā)展的基本指標，明確提出“消費率和居民消費率分別達到65%和55%”的戰略目標，推進(jìn)發(fā)展導向從GDP總量導向向國民收入導向轉變。
3、把推進(jìn)社會(huì )改革放在突出位置
“十二五”時(shí)期應充分重視社會(huì )矛盾激化以及由此引發(fā)的一系列問(wèn)題，把推進(jìn)社會(huì )體制改革作為重中之重。
(1)“十二五”要謹防社會(huì )矛盾激化導致社會(huì )領(lǐng)域發(fā)生大問(wèn)題。在社會(huì )領(lǐng)域有兩個(gè)基本判斷：第一個(gè)判斷是，隨著(zhù)各級政府調控經(jīng)濟能力的提高，盡管世界經(jīng)濟還存在復雜風(fēng)險，但“十二五”我國發(fā)生大的經(jīng)濟問(wèn)題的概率不大，完全有能力保持7%以上的增長(cháng)。要謹防的是不恰當的社會(huì )政策激化為社會(huì )矛盾，導致社會(huì )領(lǐng)域發(fā)生大問(wèn)題。第二個(gè)判斷是，中長(cháng)期我國社會(huì )問(wèn)題還是利益沖突和利益矛盾，政治色彩的沖突不會(huì )成為主流。
(2)重視培育和發(fā)展社會(huì )組織。全面調整穩定的思維，從表層穩定、剛性穩定走向制度穩定和彈性穩定。不僅要繼續加大對社會(huì )建設的投入，更要鼓勵社會(huì )組織發(fā)展，尤其是形成能真正代表不同利益主體的社會(huì )組織，構建社會(huì )的自穩定機制。社會(huì )組織建設應重點(diǎn)加強代表勞方利益的工會(huì )建設和代表企業(yè)利益的資方組織(例如企業(yè)家聯(lián)合會(huì ))建設，建立起勞資雙方平等協(xié)商機制，政府由“救火隊員”角色轉為制度建設者。
(3)努力擴大中等收入群體規模。建議明確提出“未來(lái)五年中等收入群體擴大一倍”的目標，實(shí)施“擴中工程”，把推進(jìn)職業(yè)教育、培養大量技術(shù)熟練工人作為“擴中工程”的現實(shí)途徑。
(4)把就業(yè)作為社會(huì )建設和宏觀(guān)調控的首要任務(wù)。就業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟條件下社會(huì )穩定的基礎條件，建議把促進(jìn)就業(yè)調整為社會(huì )建設和宏觀(guān)調控的首要目標，“十二五”明確提出實(shí)際失業(yè)率控制在5%的約束性指標。
4、把關(guān)鍵領(lǐng)域的改革突破作為“十二五”規劃的約束性目標
“十二五”改革的任務(wù)很多，需要把現實(shí)與可能相結合，從需求出發(fā)，抓住重點(diǎn)，有所突破。
(1)重點(diǎn)推進(jìn)以協(xié)調勞資關(guān)系為重點(diǎn)的收入分配體制改革。在規劃中明確提出：第一，居民收入增長(cháng)速度不低于GDP增長(cháng)速度，勞動(dòng)者報酬增長(cháng)速度不低于企業(yè)利潤增長(cháng)速度；第二，提高勞動(dòng)報酬占比和居民收入占比，到2015年分別提高到50%和65%左右；到2020年分別提高到55%和70%左右；第三，緩解城鄉收入分配差距擴大的趨勢，到2015年控制在3.2∶1。
(2)盡快啟動(dòng)新一輪財稅體制改革，力爭在預算、財政管理、稅收等方面有重大突破�！笆濉币淹七M(jìn)新一輪財稅體制改革作為重要任務(wù)。第一，構建包括社會(huì )保障預算在內的全口徑預算制度，提高預決算透明度；第二，基本完成省直縣財政體制改革，理順中央地方關(guān)系，改革轉移支付制度實(shí)現中央地方關(guān)系從以經(jīng)濟總量為基礎向以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)的轉變；第三，加快推進(jìn)稅制改革，推進(jìn)資源稅、個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅、物業(yè)稅等制度的改革和完善，試點(diǎn)地方主體稅種的培育。
(3)“十二五”要“讓農民工成為歷史”。解決農民工問(wèn)題主要不是財力問(wèn)題，而是個(gè)認識問(wèn)題。從現實(shí)出發(fā)，只要下定決心，五年內完全有可能實(shí)現“農民工成為歷史”。建議把“讓農民工成為歷史”的思想融入規劃文本，著(zhù)力打破二元制度安排，全面消除對農民工、對農村的制度性歧視�！笆濉庇绕湟谌娲蚱瞥青l二元戶(hù)籍制度、基本公共服務(wù)制度和土地制度上實(shí)現重大突破，使農民工真正融入城市，扎根城市。
(4)推進(jìn)以征地制度改革為重點(diǎn)的土地制度改革。當前，相當多的經(jīng)濟矛盾、社會(huì )沖突與征地制度直接相關(guān)，“十二五”要改革現行征地制度，嚴禁“先用后征”，政府征地應嚴格限定在公共利益，以商業(yè)利益為主的經(jīng)營(yíng)性土地征地，應建立農民與開(kāi)發(fā)商直接協(xié)商談判機制，保障農民、市民在土地征用上的憲法權力，以切實(shí)保護私人財產(chǎn)。對于地方政府的土地財政問(wèn)題，“十二五”時(shí)期要結合財政體制改革和中央地方事權劃分，盡快實(shí)現實(shí)質(zhì)性突破�；舅悸肥欠蛛x政府經(jīng)營(yíng)土地和管理土地的職能，把經(jīng)營(yíng)土地的職能收至中央，取消地方政府征地權力，同時(shí)
強化地方政府管理土地的職能。
5、把政府轉型作為“十二五”改革的重點(diǎn)
改變以GDP為主要目標的增長(cháng)方式，不能不觸及政府轉型�？偟呐袛嗍�，“十二五”改革對政府轉型的依賴(lài)性全面加強。
(1)明確提出把政府轉型作為“十二五”改革的重點(diǎn)�！笆晃濉闭D型有所進(jìn)展，但總體滯后于現實(shí)需求，并且政府轉型的滯后越來(lái)越成為制約經(jīng)濟社會(huì )改革的突出矛盾。從發(fā)展方式轉型的角度出發(fā)，“十二五”要明確提出把政府轉型作為改革的重大任務(wù)，推進(jìn)包括行政體制在內的全領(lǐng)域改革，加快實(shí)現由經(jīng)濟建設型政府向公共服務(wù)型政府的轉變。
(2)調整中央地方關(guān)系，實(shí)現事權從環(huán)節劃分向項目劃分轉變。目前政府轉型突出的難點(diǎn)在于地方政府轉型滯后�！笆濉蓖七M(jìn)政府轉型的切入點(diǎn)在于有效理順中央地方事權關(guān)系。在明確轄區責任的基礎上，要從“決策-執行”角度劃分各級政府事權轉變?yōu)閺捻椖拷嵌葎澐指骷壵聶�。把社�?huì )保障等事關(guān)全國的事權上收到中央，加大地方政府在公共就業(yè)等方面的事權責任。
(3)調整財政支出結構，把基本公共服務(wù)均等化支出占比提高到50%�！笆濉奔哟筘斦诨A教育、基本醫療衛生、基本社會(huì )保障和公共就業(yè)服務(wù)方面的支出安排，占財政支出比重要明顯提高，使財政加快轉型為公共財政。
(4)把“讓農民工成為歷史”作為政府約束性指標。從各地實(shí)踐看，地方政府很難解決農民工問(wèn)題，必須由中央和地方共同推動(dòng)。建議：第一，建立以中央和省級政府為責任主體、市縣政府負責具體實(shí)施和管理的分工體系，為“十二五”農民工市民化提供強有的財力保障和組織保障；第二，把政府土地收益的一部分用于解決農民工基本住房保障問(wèn)題；第三，保障農民工公共就業(yè)服務(wù)，盡快把農民工納入所在城市就業(yè)、失業(yè)統計范圍，建立包括農民工在內的勞動(dòng)力資源及就業(yè)狀況調查統計登記分析制度。
6、注重選擇好“十二五”的改革策略
“十二五”改革面臨復雜的內外環(huán)境，既涉及對改革方向的基本判斷，更涉及多方面重大的利益關(guān)系調整。為此，改革的策略安排十分重要。
(1)以小突破撬動(dòng)大改革，把基本公共服務(wù)均等化作為“十二五”改革的突破口�！笆濉蓖七M(jìn)改革，不宜提過(guò)于宏大的目標，重在各個(gè)領(lǐng)域有一定程度的突破。從社會(huì )需求和改革共識看，“十二五”要把基本公共服務(wù)均等化作為撬動(dòng)點(diǎn)，五年初步實(shí)現基本公共服務(wù)均等化，以此帶動(dòng)財政、行政、城鄉等領(lǐng)域的改革。
(2)建立高層次的改革協(xié)調機制。由部委推動(dòng)各自領(lǐng)域改革，缺乏統一協(xié)調，在某些關(guān)鍵問(wèn)題上缺乏戰略思維，甚至改革的總體戰略目標出現虛置。在內外形勢變化復雜化、社會(huì )利益多元化的背景下，“十二五”改革挑戰更大、難度更大。需要有一個(gè)高層次的改革協(xié)調機制，統籌規劃中長(cháng)期各項改革，改變部門(mén)改革的格局。為此，建議盡快在中央層面成立改革協(xié)調機構。
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