據國際移民組織發(fā)布的報告，2008年，在華外國人已經(jīng)占到中國總人口的大約1%，他們中的很多人不僅在中國成家立業(yè)，而且還操著(zhù)京片子、上海話(huà)、廣東話(huà)，融入到中國社會(huì )的每一個(gè)角落。管理外國人的法律早已跟不上時(shí)代的急劇變化，中國首部移民法有望出臺，讓更多的“老外”不再見(jiàn)外。

　　比爾·蓋茨移民也不行？

　　世界杯還能跟移民法扯上關(guān)系。
　　德國隊在本屆世界杯首戰以4比0大勝澳大利亞隊后，媒體紛紛評論說(shuō)，這是德國移民足球的勝利。2000年1月1日起，德國新國籍法實(shí)施生效，新法對原國籍法做了較大的修改與補充，改變了過(guò)去單一根據血統原則確定國籍的做法，引入了出生地原則，有限制地承認雙重國籍，并且進(jìn)一步簡(jiǎn)化了外國人入籍的手續。曾經(jīng)盛贊日耳曼血統的國度，現在也不得不務(wù)實(shí)地吸納外國人，以應對人口老齡化及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。
　　德國隊23名參賽隊員中，有11人是非德國血統球員，這樣的“國際化”隊伍，給世界杯提供了不少花邊新聞，比如，德國國歌奏響時(shí)，一字排開(kāi)的德國隊球員中，很多球員緊閉雙唇，移民球員中只有波蘭移民克洛澤開(kāi)口唱歌。更加重要的是，移民球員的加入，被認為一掃2000年德國隊在歐錦賽上的失敗陰影，給德國隊注入了新鮮的活力。
　　球迷在看到德國隊的那一場(chǎng)勝利時(shí)，還無(wú)法預見(jiàn)它之后對塞爾維亞比賽中的尷尬失利，所以，中國的球迷甚至產(chǎn)生了一點(diǎn)不切實(shí)際的聯(lián)想：如果中國隊中也能出現幾個(gè)人高馬大的移民球員，這支扶不起的阿斗隊，是否可能涅槃重生呢？
　　當然，這個(gè)想法只能是幻想，至少，中國法律不承認雙重國籍，如果一個(gè)外國球員想要加入中國籍，他必須放棄原來(lái)國籍。
　　中國現有的法律尚不能支持移民球員拯救中國足球，不過(guò)，正在醞釀中的中國首部移民法，可能已經(jīng)在考慮，如何讓中國發(fā)展所需要的外國人，更加容易地進(jìn)入中國并安居樂(lè )業(yè)。
　　中國現有關(guān)于外國人管理的法律，是誕生于1985年的《外國人入境出境管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《外國人管理法》)。這部法律在誕生之初便顯得非常粗糙，原因是，那時(shí)的中國剛剛走過(guò)封閉時(shí)代，外國人進(jìn)入中國渠道單純而且人數極少，對外國人的管理相對簡(jiǎn)單。而且，按照當時(shí)的中國國力，很少有外國人期待獲得中國的永久居留權，所以在當時(shí)看來(lái)，“移民”的含義僅限于中國人移民海外。
　　事實(shí)上，在2004年以前，中國不存在外國人“移民”，獲得“長(cháng)期居留證”的外國人，最多也只能得到5年的簽證期。2004年，中國開(kāi)始向外國人發(fā)放“永久居留證”，這個(gè)證件被通俗地稱(chēng)為“中國綠卡”，不過(guò)，申請“中國綠卡”的條件非�？量��！霸凇锻鈬�人在中國永久居留審批管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《外國人永久居留辦法》)頒布一年以后，只有649人得到‘中國綠卡’，跟澳大利亞每年12萬(wàn)人獲得永久居留權相比，這個(gè)數字簡(jiǎn)直可以忽略不計�！北本├砉ご髮W(xué)法學(xué)院教授劉國福說(shuō)。
　　中國第一個(gè)得到“綠卡”的外國人，是今年6月8日剛剛去世的美國人寒春。寒春是一位傳奇人物，她出生在美國，與楊振寧是大學(xué)同學(xué)，是美國參與首批原子彈研究和制造的少數女科學(xué)家之一。1948年，寒春與學(xué)農牧專(zhuān)業(yè)的丈夫陽(yáng)早一起，追隨理想來(lái)到中國延安，此后，他們一直留在中國養殖奶牛，致力于改善中國的奶牛養殖業(yè)。
　　2004年頒布實(shí)施的《外國人永久居留辦法》，第一次為外國人移民中國提供了機會(huì )，但是，這個(gè)窗口只開(kāi)向對中國“有突出貢獻”的人。對于在華的大多數外國人而言，“中國綠卡”的門(mén)檻實(shí)在是太高了�！鞍凑宅F有法律的規定，就算比爾·蓋茨想要單純靠投資移民中國，也不行�！眲�國福教授解釋說(shuō)，關(guān)于投資移民，《外國人永久居留辦法》中規定：“在中國直接投資，連續三年投資情況穩定且納稅記錄良好�！币簿褪钦f(shuō)，除了投資達到一定數額，還要負責資金的運轉和經(jīng)營(yíng)，如果比爾·蓋茨僅僅想出錢(qián)卻不愿意在中國經(jīng)營(yíng)一家公司，那么他就不能獲得“中國綠卡”。
　　中國社會(huì )在25年中發(fā)生了劇烈的變化，外國人入境人數今非昔比。據公安部出入境管理局統計，2008年，外國人出入境共計4800多萬(wàn)人次，2007年，在華常住外國人53萬(wàn)多人。而且，外國人在華從事的職業(yè)、留在中國居住的理由也越來(lái)越多樣，之前的《外國人管理法》無(wú)法預見(jiàn)今天的變化，所以，學(xué)界向全國人大多次呼吁，中國需要一部適合中國現狀的移民法。

　　只想做個(gè)普通的中國人

　　中國首部移民法的起草鮮有新聞，直到今年5月，才有官方媒體報道：中國社會(huì )科學(xué)院民族學(xué)和人類(lèi)學(xué)研究所研究員、國際企業(yè)人類(lèi)學(xué)委員會(huì )主席張繼焦透露，中國學(xué)者和政府相關(guān)部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始醞釀起草一部與國際移民有關(guān)的法規，以推動(dòng)中國更好地應對由人口輸出國向移民接受?chē)�的轉變。
　　事實(shí)上，公安部“移民法”起草小組早已在2004年成立，6年間草案一直在討論和修改中，目前已經(jīng)進(jìn)行到第三次征求意見(jiàn)稿。由于“移民法”的起草和討論限制在政府系統，特別是公安系統內部，沒(méi)有向學(xué)界和社會(huì )正式公開(kāi)，所以大眾新聞媒體，難以得到這部法律草案的具體信息。
　　盡管如此，很多移民法學(xué)者還是通過(guò)學(xué)術(shù)論壇、撰寫(xiě)論文等方式，發(fā)表了他們對中國移民法的建議。
　　國際社會(huì )對于移民的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生變化，過(guò)去，移民被認為是跨國追求更美好生活的窮人。但從1980年代以后，越來(lái)越多國家開(kāi)始接受，移民是指以地球公民身份在全世界尋找個(gè)人和事業(yè)發(fā)展機會(huì )的人。
　　劉國福認為，只要國家和地區之間存在發(fā)展差距，移民就不會(huì )消除。移民問(wèn)題的本質(zhì)是社會(huì )一體化。而移民國家就是指有大量外國移民進(jìn)入尋求生存和發(fā)展的國家。從這個(gè)角度看，伴隨中國的發(fā)展，中國在未來(lái)成為新移民國家的可能性也越來(lái)越大。
　　很多國家早已開(kāi)始通過(guò)修改移民政策，以提高對“優(yōu)質(zhì)”移民的吸引力，而中國的出入境管理法規，顯然完全不能預見(jiàn)到如今各國爭奪“優(yōu)質(zhì)”移民的態(tài)勢。
　　芬蘭人吳明娜1990年代初從芬蘭到北京留學(xué)，普通話(huà)是北方味兒的。在經(jīng)過(guò)4年的學(xué)習以后，吳明娜被芬蘭一家機械公司聘用，讓她負責開(kāi)拓中國市場(chǎng)。她的公司生產(chǎn)一種專(zhuān)業(yè)的機械掛鉤，之前在中國沒(méi)有任何同類(lèi)產(chǎn)品，這家公司進(jìn)入后，才培育了這種專(zhuān)業(yè)產(chǎn)品的中國市場(chǎng)。
　　在中國已經(jīng)生活20年的吳明娜，完全把上海當作了自己的第二個(gè)家，她的大部分時(shí)間都在中國，只有在休假時(shí)才回到芬蘭探望母親。從感情上講，吳明娜早就把自己當成了一個(gè)普通的中國人，不過(guò)，從法律上說(shuō)，她仍然是一個(gè)因工作而暫時(shí)住在中國的外國人，如果沒(méi)有工作，她就不能得到工作簽證。
　　吳明娜告訴《新民周刊》，她的理想是，再干上幾年，然后短暫地“退休”，買(mǎi)一輛便宜的桑塔納周游中國，途中寫(xiě)一些文章介紹中國，或者去研究中國的風(fēng)俗人情�！拔蚁矚g寫(xiě)作，要知道，現在還有很多外國人并不了解中國，他們對中國的印象，還停留在很多年以前。我很向往那樣的生活�！眳敲髂让枥L的圖景十分誘人，不過(guò)，由于她無(wú)法達到“中國綠卡”的要求，而工作簽證又必須與工作掛鉤，所以，這個(gè)圖景目前只能是幻想。
　　“我向中國政府納了16年的稅，我的公司為中國員工提供了100多個(gè)就業(yè)崗位，為什么我還不能成為一個(gè)普通的中國人？”中國欠缺外國人在華職業(yè)分類(lèi)的統計數據，不過(guò)，像吳明娜這樣的外企管理者，在在華外國人中一定是一個(gè)龐大的群體。劉國福認為，在一些國家的移民政策里，像吳明娜這樣的人，可以申請技術(shù)移民或者創(chuàng )業(yè)移民，因為她有出色的管理能力，而且她經(jīng)營(yíng)的公司為所在國創(chuàng )造了稅收和就業(yè)崗位。
　　英國人唐大為同樣深感缺少歸屬感。唐大為7年前來(lái)到上海，一直在醫藥領(lǐng)域的國際知名公司中擔任高級管理人員，他在上海買(mǎi)了一處石庫門(mén)房子安家，女兒也在上海上學(xué)。但跟吳明娜一樣，唐大為必須每年辦理一次工作簽證的續簽，而且，因為他的公司注冊在蘇州，女兒的簽證跟著(zhù)父親，所以，他的女兒每年也要跟著(zhù)唐大為跑一趟蘇州去辦簽證。
　　“給人的感覺(jué)是，不鼓勵我們留在中國�！币驗閬�(lái)上海之前在香港工作了7年，唐大為對兩地移民政策的差異深有體會(huì )。在香港工作滿(mǎn)7年以后，唐大為獲得了香港永久性居民證，擁有選舉權和被選舉權。但同樣工作生活了7年，他在上海仍然是一個(gè)外國人�！暗任遗畠洪L(cháng)到20歲的時(shí)候，難道她還不能成為中國的永久居民？”設想女兒的未來(lái)，唐大為和太太覺(jué)得很疑惑，女兒一出生就生活在上海，但按照目前的法規，她到20歲時(shí)應該還是一個(gè)外國人。
　　劉國福表示，吸引人才和資金，是所有國家制定移民法的最主要目的之一，而越來(lái)越多的國家加入到爭奪技術(shù)移民和投資移民的競爭中，中國的移民法，也應該借鑒其他國家的經(jīng)驗，讓中國的移民政策更加具有吸引力和競爭力�！爸袊�不缺人，但是缺人才特別是高層次人才。中國現在不缺資金，但是不能保證永遠不缺資金�！�
　　過(guò)去有一些觀(guān)點(diǎn)認為，像中國這樣的人口大國，沒(méi)有必要鼓勵外國移民的進(jìn)入。但事實(shí)上，在世界大多數國家看來(lái)，人口的多少與移民政策并不是簡(jiǎn)單的關(guān)聯(lián)，印度這樣的人口大國，以及新加坡、香港這樣人口稠密的國家和地區，依然在大力吸引它們需要的外國移民。
　　2008年，共有79200名外國人獲得新加坡永久居民權，20500人申請新加坡公民權獲得批準。20年間，約2/5的新加坡人口是新來(lái)者。最近熱議的中國精英移民海外的現象，也正好證明了其他國家移民政策的吸引力，劉國福認為，人才在世界范圍的流動(dòng)，是一個(gè)必然的趨勢，而中國還沒(méi)有一套完善的移民政策，來(lái)適應這種競爭的環(huán)境�！爸袊�需要切實(shí)落實(shí)《全國人才發(fā)展規劃綱要(2010－2020)》，在未來(lái)10年，完善外國人永久居留權制度，吸引外籍高層次人才來(lái)華工作，論證和制訂我國的‘技術(shù)移民法’�！眲�國富說(shuō)。

　　“老外”們的對策

　　《外國人管理法》頒布實(shí)施的25年里，在中國生活的外國人越來(lái)越多，更為重要的是，他們的身份越來(lái)越多樣。最近德國志愿者盧安克的身份問(wèn)題，也引起了廣泛的議論，這位德國人在廣西貧困山區義務(wù)支教十多年。半年前接受央視《面對面》節目采訪(fǎng)后，盧安克的經(jīng)歷和身份受到關(guān)注，一度傳出他可能因不具備合法身份而離開(kāi)中國的消息。
　　為了應對25年未變的管理制度，“老外”們也各顯其能，各有自己的對策。
　　一位在中國擔任跨國公司經(jīng)理的外國人告訴記者，他的很多朋友，是跨國公司的高級經(jīng)理，長(cháng)年生活在中國。這些西方人有雇傭菲律賓傭人的習慣，但問(wèn)題是，菲律賓保姆是無(wú)法獲得中國簽證的。所以，雇主只好把菲律賓傭人當作“工程師”、“顧問(wèn)”、“翻譯”招進(jìn)自己的公司，以獲得簽證，當然，她們從未去她們簽證上的崗位工作過(guò)，真正的工作場(chǎng)所是經(jīng)理家的廚房。
　　還有一種常見(jiàn)的“對策”，是佯裝留學(xué)生，以贏(yíng)得在中國找工作的時(shí)間。一位知情人士透露，國內很多大學(xué)都可以為外國人提供這種服務(wù)，只要交納學(xué)費，就可以給予外國留學(xué)生身份，讓“留學(xué)生”獲得留學(xué)簽證，但這些“留學(xué)生”其實(shí)從不上學(xué)，而是利用一年、兩年的時(shí)間在中國尋找工作。事實(shí)上，一些真正在中國留學(xué)的學(xué)生，由于畢業(yè)后一時(shí)找不到工作，也要利用這種“假留學(xué)”的方式，爭取到找工作的時(shí)間。
　　盡管類(lèi)似的“對策”，嚴格意義上違反了《外國人管理法》，但這類(lèi)現象也給新移民法帶來(lái)啟示——看待外國人的眼光，是時(shí)候改變了。關(guān)于留學(xué)生簽證，劉國福發(fā)表了一些建議。他認為，看待留學(xué)生簽證，不能只考慮教育出口和文化輸出，還要考慮吸納人才，具體來(lái)說(shuō)，要分析留學(xué)生簽證與工作簽證、永居簽證、入籍的關(guān)系。
　　他的一些具體提議是，為了加強留學(xué)生對當地社會(huì )的了解，減輕經(jīng)濟負擔，應該允許留學(xué)生在留學(xué)期間有工作的權利，每周工作15小時(shí)或者20小時(shí)，假期可以全職工作。留學(xué)的目的是學(xué)以致用，允許留學(xué)生畢業(yè)后無(wú)條件地在一定期限內在當地找工作，無(wú)條件簽發(fā)12個(gè)月的留學(xué)生工作簽證。鼓勵留學(xué)生畢業(yè)后申請永久居留，不論是留學(xué)生工作簽證期間找到了工作，申請技術(shù)移民或者雇主擔保移民，還是沒(méi)有找到合適工作而離境，以后申請獨立技術(shù)移民，都可以因其獲得過(guò)當地學(xué)歷，而予以?xún)?yōu)先考慮。申請入籍時(shí)，因其獲得過(guò)當地學(xué)歷，而免除入籍考試的要求等。
　　很多發(fā)達國家都專(zhuān)門(mén)針對外國留學(xué)生制定政策，以吸引優(yōu)秀的留學(xué)生留在國內，這也是中國學(xué)生對于留學(xué)海外趨之若鶩的原因——留學(xué)意味著(zhù)海外就業(yè)和海外定居的可能性。
　　不過(guò)，管理法規落伍給中國管理部門(mén)帶來(lái)最大困擾的，是“三非”問(wèn)題。劉國福教授介紹，“三非”是指非法入境、非法居留、非法工作。隨著(zhù)中國經(jīng)濟的發(fā)展，像廣州、深圳、義烏等沿海發(fā)達城市和商品集散地，吸引了大量非發(fā)達國家的淘金者，他們中的一些人沒(méi)有合法的入境和居留身份，擾亂了中國的社會(huì )秩序。
　　“移民法就是要通盤(pán)考慮出境、入境、居留、邊檢、驅逐、入籍、難民、融入、跨國犯罪等人員跨國流動(dòng)各個(gè)環(huán)節，以及各環(huán)節間聯(lián)系等移民問(wèn)題，全面地規范人員的跨國流動(dòng)。其中的移民融入、入境條件、移民擔保、入境后續服務(wù)、外國人法律地位和入籍條件等一系列問(wèn)題，涉及政治、經(jīng)濟、文化政策的調整。我國目前的法律在這方面的規范非常薄弱�！�
　　所有國家的移民政策，都是為了讓有利于國家發(fā)展的人進(jìn)入本國，同時(shí)將無(wú)利于國家發(fā)展的人拒之門(mén)外。劉國福表示：“中國需要嚴肅處理非法外國人和肇事者，加強管控和強化治安，這樣才能彰顯中國法律的權威，也才能進(jìn)一步多渠道地引導外國人積極、合法地融入中國社會(huì )或者自動(dòng)返回來(lái)源國�！�

　　移民政策是個(gè)精細活

　　中國漫長(cháng)的國境線(xiàn)和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，注定了中國將面臨越來(lái)越復雜的外國人問(wèn)題。
　　2009年，緬甸政府軍與果敢當地武裝爆發(fā)沖突，3萬(wàn)多緬甸邊民為了躲避戰事，涌入云南。中國該怎樣對待這些躲避戰事的邊民，還是缺乏法律依據。劉國福介紹說(shuō)，中國處理邊民問(wèn)題，之前多是用個(gè)案處理的方法，缺少統一的規范。
　　1977年－1978年，20多萬(wàn)越南邊民也曾涌入中國，他們被允許在中國永久避難，并被200多個(gè)國營(yíng)農場(chǎng)接納。
　　劉國福認為，缺少處理邊民的法律依據，既不利于中國系統地、一如既往地處理類(lèi)似事件，也不利于國際社會(huì )和其他國家理解中國的做法，甚至為其指責中國留下口實(shí)。他認為，認定為“難民”本身就需要嚴格的法律程序，而中國這方面的法規，還非常粗糙。
　　今年上海電影節參展紀錄片《到達》講述的故事，發(fā)生在法國一個(gè)專(zhuān)門(mén)甄別和幫助海外難民的機構里。影片中，有來(lái)自不同國家的各色人等，要求法國政府提供避難。每個(gè)人提出避難要求的理由各不相同，這個(gè)機構負責詳細地與每個(gè)人談話(huà)，了解每個(gè)人的背景，然后把所有情況匯集、整理，交由政府機構來(lái)裁決是否給予申請人避難資格。影片中，申請避難的人必須面對多次的問(wèn)話(huà)和調查，一個(gè)非洲裔的申請人因為繁瑣的程序而對工作人員大發(fā)雷霆。
　　劉國福表示，移民問(wèn)題是一個(gè)需要精細操作的工作，但是目前，不論是對于難民問(wèn)題，還是已經(jīng)合法居住在中國的外國人，相關(guān)的法規都遠遠不夠精細。即便是取得“中國綠卡”的外國人，他們在中國的教育、醫療、社會(huì )保障等問(wèn)題，也沒(méi)有詳細的規定。
　　“我認為對待外國人應該遵循這樣一些原則：促進(jìn)發(fā)展、增進(jìn)融合、維護安全、保護人權。中國的移民法也應該圍繞實(shí)現這些原則來(lái)制定�！眲�國福說(shuō)。缺少便于操作的精細規定，讓外國人的融入顯得非常困難。吳明娜告訴記者，她的一位朋友曾經(jīng)在中國生活了很多年，這位芬蘭人熱愛(ài)中國，希望自己的孩子進(jìn)入普通公立學(xué)校，讓孩子像一般中國孩子一樣成長(cháng)。但按照規定，外籍學(xué)生只能進(jìn)入接納外籍學(xué)生的國際學(xué)校，無(wú)法進(jìn)入一般公立學(xué)校。
　　與中國的規定相比，很多國家在促進(jìn)外國人融入當地社會(huì )上都表現得非常積極。外國人滿(mǎn)足在日本連續居住10年以上等條件后，就可以申請成為日本永住民，永住民除了不具備參政權以外，其他權益和享受的社會(huì )保障、福利，與日本籍人沒(méi)有差別�，F在，很多華人的后代雖然并沒(méi)有入籍，但他們進(jìn)入當地學(xué)校，與當地孩子一起長(cháng)大，已經(jīng)完全認同日本的文化、生活習慣和價(jià)值觀(guān)。
　　劉國福介紹說(shuō)，世界各國的移民政策都朝著(zhù)精巧化的方向發(fā)展，而中國的法規還遠遠落后，甚至尚不能對境內外國人做初步的分類(lèi)。在公安部出入境管理局的統計信息中，只有出入境人數總量、外國人出入境人數最多的幾個(gè)國家排名等幾項簡(jiǎn)單的內容。張繼焦在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)建議，中國可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，首先對入境外國人口進(jìn)行分類(lèi)，比如分成技能勞工、無(wú)技能勞工、技術(shù)移民和投資移民等類(lèi)別，然后在此基礎上形成具體分類(lèi)管理的辦法，一方面可以滿(mǎn)足外國人來(lái)華發(fā)展的需求，吸引海外人才，另一方面也有助于更好地保障外來(lái)人口在華權益，推動(dòng)文化多樣性。
　　有消息稱(chēng)，正在征求意見(jiàn)中的《公民和外國人出境入境管理法》已經(jīng)列入全國人大立法計劃，如果一次性獲得通過(guò)，最快有可能在明年年初頒布，當然，如果在征求意見(jiàn)的過(guò)程中因意見(jiàn)較多出現反復，也可能還需要等上3－5年。目前的消息顯示，這部法律將不會(huì )以“移民法”的名稱(chēng)出現，但劉國福等學(xué)界人士仍然在呼吁，出入境管理法應該向“移民法”過(guò)渡。
　　以出入境為核心的出入境管理法對人員跨國流動(dòng)的簡(jiǎn)單和割裂式規范，已經(jīng)不能適應外國人出境入境和在中國居留融入的復雜情況�！耙砸泼駷楹诵牡囊泼穹▽θ藛T跨國流動(dòng)的全面和系統的規范，才更適于人員國際流動(dòng)日趨增多和國際移民社會(huì )特點(diǎn)日漸明顯的中國。