首都成為“首堵”，長(cháng)時(shí)間里一直是人們對北京交通擁堵的諷喻。時(shí)近年底，懸念已久的北京治堵新策終于面世。其中，“公交優(yōu)先”所面臨的尷尬，體現在交通和城市規劃的方方面面。在有限的交通資源下，真正面臨大考的是政府的管理智慧。

　　“交通不是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，它是一個(gè)政治問(wèn)題”

　　首都成為“首堵”，長(cháng)時(shí)間里一直是人們對北京交通擁堵的諷喻。時(shí)近年底，懸念已久的北京治堵新策終于面世。12月13日，《北京市關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》公開(kāi)征求意見(jiàn)。
　　這已是北京歷史上的第三輪治堵行動(dòng)。此前，先有上世紀末以“大修大建”為主導的思路，后有至2004年轉向為大規模增加軌道交通建設與公交服務(wù)供給的第二輪治堵。
　　新一輪治堵方案相當全面。新方案第一部分即提出，“進(jìn)一步完善城市規劃，疏解中心城功能和人口”；接著(zhù)又提出“全面推進(jìn)中心城干道路網(wǎng)系統建設”“加大優(yōu)先發(fā)展公共交通力度，鼓勵公交出行”，種種措施均指向北京城市規劃“單中心+環(huán)線(xiàn)”結構痼疾。
　　但這些措施似曾相識——“要發(fā)展新城”“不要再攤大餅”的聲音在近20年北京市的城市規劃和“治堵”措施中，曾被多次提及。
　　“都是老生常談了�！敝袊�社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(cháng)潘家華對本刊記者說(shuō)， “如果不在城市規劃上下‘狠手’進(jìn)行‘治本’，北京的擁堵現象將永遠無(wú)法解決�！�

　　仍是“治標”方案

　　新方案的做法更多是在既有城市格局下進(jìn)行技術(shù)性改良。一方面從管理需求角度著(zhù)手，大力發(fā)展公交；另一方面從平衡供需角度出發(fā)，著(zhù)力于交通設施的供給
　　時(shí)至今日，越來(lái)越多的人認識到，北京擁堵的根源在于“攤大餅”式的城市結構——即北京的城市建設，以紫禁城為中心環(huán)狀向外擴張，行政、金融、商業(yè)機構高度集中，造成交通擁堵等一系列“大城市病”。
　　曾經(jīng)有過(guò)機會(huì )避開(kāi)這個(gè)陷阱。建國初期，建筑學(xué)家梁思成和陳占祥合作完成的北京城規劃方案(史稱(chēng)“梁陳方案”)，核心就是摒棄“單中心”的城市結構。兩位足跡踏遍歐美的建筑學(xué)家看到了發(fā)達國家走過(guò)的彎路：在“單中心”結構下，城市功能過(guò)度集中于市中心區內，一系列問(wèn)題隨之產(chǎn)生。
　　只是，“梁陳方案”不幸敗給了蘇聯(lián)專(zhuān)家的“單中心”方案，北京城今日的“堵”局自那時(shí)便埋下禍根。
　　此后，北京城繞著(zhù)最初的圓心，不斷修建快速環(huán)路，構造了一個(gè)個(gè)“同心圓”。但修路的速度遠不及汽車(chē)的增幅，每一條環(huán)路開(kāi)通不久，就會(huì )被人戲稱(chēng)為“露天停車(chē)場(chǎng)”；而在這種“小汽車(chē)優(yōu)先”“公路優(yōu)先”的模式之下，公交系統發(fā)展滯后，交通壓力長(cháng)期無(wú)法緩解。
　　此次北京治堵新政，自然考慮到了城市規劃問(wèn)題。從方案文本看，“優(yōu)化調整城市功能布局”，在次序上位居首要，但所占篇幅不到十分之一。具體措施只有三點(diǎn)：全面實(shí)施《北京城市總體規劃(2004—2020)》；編制實(shí)施《北京市交通運輸綜合規劃》，落實(shí)公交場(chǎng)站、公共停車(chē)場(chǎng)等交通基礎設施用地；全面落實(shí)配套交通基礎設施規劃。
　　其中，作為首要措施的《北京城市總體規劃(2004-2020)》，早在2005年1月12日，便在國務(wù)院第七十七次常務(wù)會(huì )議上通過(guò)。變“單中心”為“多中心”，確定“兩軸－兩帶－多中心”的城市空間結構，是這一規劃的靈魂。
　　落實(shí)多中心規劃，各界已有共識。北京原有城市規劃和道路建設已達到承載能力的極限，多年來(lái)的單中心發(fā)展模式，使得承擔過(guò)多功能的中心城不堪重負，而新城建設僅分擔居住功能，事實(shí)上增加了人們的出行成本。
　　問(wèn)題是，在過(guò)去的五年里，“這個(gè)規劃一制訂出來(lái)，似乎就被人遺忘了�！毙氯A社高級記者、城市建設專(zhuān)家王軍對本刊記者說(shuō)。上世紀末北京建立的幾個(gè)衛星城——望京、回龍觀(guān)、天通苑、通州，直到今天依然是“睡城”，并且多了個(gè)稱(chēng)呼——“堵城”。
　　鑒于此，新方案更多的做法是在既有的城市格局下進(jìn)行技術(shù)性改良。一系列措施，事實(shí)上從兩個(gè)方向延續了北京過(guò)去的治堵思路。一個(gè)方向是從管理需求的角度著(zhù)手，通過(guò)大力發(fā)展公交，鼓勵公交出行、綠色出行。這得到了諸多專(zhuān)家肯定。中國城市規劃設計研究院總規劃師楊保軍表示，特大城市的交通擁堵是個(gè)痼疾，主要的緩解方式還是要依賴(lài)北京地鐵的發(fā)展。就現有的方案看來(lái)，“各種公共交通的協(xié)調合作還重視不夠”。
　　另一個(gè)方向則仍是從平衡供需的角度出發(fā)，著(zhù)力于交通設施的供給。方案提出，將開(kāi)放使用地下環(huán)廊，開(kāi)建東西二環(huán)地下隧道，打通400公里微循環(huán)路并升級478公里高速公路。此外，中心城將增5萬(wàn)個(gè)公共停車(chē)位，全市增加20萬(wàn)個(gè)基本停車(chē)位和3萬(wàn)個(gè)駐車(chē)換乘停車(chē)位。
　　不過(guò)，新建的道路資源將如何分配，此版方案尚無(wú)明確表示。在王軍看來(lái)，如果在道路的分配上不能下定決心，做到公交優(yōu)先，仍然是每種交通方式(小汽車(chē)、公交車(chē)、步行)都要發(fā)展，妥協(xié)之下的緩堵效果必然有限。
　　加大供應的同時(shí)，方案亦對需求做出限制。其主要措施，并非事前坊間所流傳的那樣“激進(jìn)”。 或許與此前民眾的普遍反彈有關(guān)，新政對限制性的措施的表述十分保守：一是用錯時(shí)停車(chē)、彈性工作制等方式分流需求，二是采取具體的管制措施，“十二五”期間，北京市各級黨政機關(guān)、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務(wù)用車(chē)指標。在此基礎上，“合理調控單位和個(gè)人年度小客車(chē)增長(cháng)速度”；與此同時(shí)，方案提出將在“必要時(shí)”，實(shí)施重點(diǎn)交通擁堵路段高峰時(shí)段機動(dòng)車(chē)單雙號行駛措施，并研究重點(diǎn)擁堵路段或區域交通擁堵收費，“擇機實(shí)施”。
　　兩個(gè)方向的舉措同時(shí)用力，更需要大規模的資金投入。據業(yè)內人士介紹，修建1公里地鐵需要投資6億元，在2010年，北京在建地鐵已經(jīng)達到307.5公里，僅建設一項的投入即超千億元；而自2007年北京市實(shí)行低票價(jià)政策后，政府每年要對公交地鐵公司的運營(yíng)補貼每年超過(guò)百億元。
　　在既有城市格局下，新方案既倡導公交優(yōu)先，又要兼顧汽車(chē)產(chǎn)業(yè)利益和社會(huì )用車(chē)需求。多種努力疊加，在大規模增加公交系統建設投入的同時(shí)，仍給予機動(dòng)車(chē)發(fā)展很大空間。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(cháng)潘家華對本刊記者表示，“這個(gè)治堵方案放棄了‘治本’，仍然只是一個(gè)‘治標’方案�！�

　　“公交先行”難治結構痼疾

　　在一些交通規劃學(xué)者眼中，當前北京環(huán)形和放射線(xiàn)的結構，是加劇擁堵的主因
　　回顧上兩輪治堵歷程，資金投入亦不可謂不充沛，但成效最終總被日益龐大的車(chē)流迅速抵消。
　　清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規劃系學(xué)者馬強介紹，政府部門(mén)最初的治堵思路緊緊圍繞著(zhù)供求展開(kāi)，政策方向多在道路建設上，大規模道路拓寬擴建和立交工程隨即啟動(dòng)。
　　但道路發(fā)展的速度，遠遠比不上機動(dòng)車(chē)增長(cháng)的速度。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與安全研究所教授毛壽龍分析說(shuō)：“城市道路都是免費提供的，道路修到哪里，哪里的房地產(chǎn)就增值，那里的人流、物流和資金流就密集，直到交通擁擠的邊際成本抵消了開(kāi)車(chē)去那里的邊際收益為止�！�
　　擁堵程度不斷挑戰北京居民的承受底線(xiàn)。家住北京北郊天通苑的謝女士告訴本刊記者，過(guò)去她從家開(kāi)車(chē)到北二環(huán)上班，僅需40分鐘。今年初，變成了一個(gè)小時(shí)；到了年底，則需要一小時(shí)二十分鐘。
　　民怨沸騰之際，《北京交通發(fā)展綱要(2004-2020)》年出臺。其后北京政府每年都發(fā)布一個(gè)治堵的具體工作方案。在整個(gè)新體系中，著(zhù)重發(fā)展公共交通的思路被反復強調。
　　馬強介紹，這標志著(zhù)北京治堵的思路，從大修大建轉向引導人們出行方式改變，從增加供給向需求管理轉變。公交引導的思路一直延續至今，也成為此輪新政的主導思想。
　　2004年后情況有明顯改觀(guān)�！笆�一五”期間，北京提出公共交通投資占交通基礎設施建設總投資比例達到45%。到2009年，北京公共交通投資427.4億元，占總投資的比例達70%，并在2010年繼續維持高比例。
　　借勢奧運會(huì )，北京地鐵的修建速度大大提升。到2010年，北京已有12條地鐵線(xiàn)路同時(shí)在建。
　　路面公共交通也有顯著(zhù)發(fā)展。大容量快速公交開(kāi)始引入，運營(yíng)時(shí)間加長(cháng)，早晚高峰發(fā)車(chē)時(shí)間縮短，增加運營(yíng)車(chē)輛及線(xiàn)路。
　　此外，北京自2007年開(kāi)始實(shí)行低票價(jià)政策，地鐵全網(wǎng)均為2元優(yōu)惠票價(jià)，公交車(chē)也給予二折到四折的優(yōu)惠。
　　到2009年，北京市民公交出行比例達到38.9%，已遠遠高于“十五”末的28.1%。高峰時(shí)段，地鐵部分路段滿(mǎn)載率已達120%至140%。但是，北京城擁堵的局面仍然未見(jiàn)明顯改觀(guān)。
　　這種局面，被學(xué)者看作是當初發(fā)展思路錯誤釀成的苦果。自建國初放棄“梁陳方案”的規劃后，北京便一直以“單中心”結構發(fā)展。2001年之后，北京城市建成區面積迅速擴張，道路里程和面積大幅增長(cháng)，單中心的向心式城市格局和環(huán)狀加放射狀道路網(wǎng)形式基本形成。
　　在一些交通規劃學(xué)者眼中，當前北京環(huán)形和放射線(xiàn)的“集聚式”道路結構，是加劇擁堵的主因。馬強指出，在主干道路面保持暢通的同時(shí)，嚴重影響主路通行速度和通行能力�！白铋_(kāi)始修環(huán)路的時(shí)候，是以為能夠通過(guò)這些快速路解決擁堵問(wèn)題�！睏畋＼娬f(shuō)，“但后來(lái)，事實(shí)證明，這樣的發(fā)展方式解決不了問(wèn)題�！�
　　分散式、分流式的道路規劃有助于交通流量的疏散，但既定規劃的調整，需要系統性大手術(shù)，難度可想而知。
　　北京市城市規劃設計研究院專(zhuān)家撰文指出：隨著(zhù)交通需求總量的增長(cháng)、質(zhì)量的提高，單純依靠增加設施供給不僅不能有效緩解交通擁堵，相反會(huì )促使交通系統向惡性循環(huán)方向發(fā)展。

　　規劃布局積弊

　　考察過(guò)很多國家規劃體制的楊保軍說(shuō)，“好像沒(méi)有哪個(gè)國家的部門(mén)分割像中國這么厲害”
　　似乎總有什么“死結”讓交通規劃和城市規劃的措施屢屢失效，讓固有的模式難以改變。中國城市規劃設計研究院總規劃師楊保軍對本刊記者說(shuō)：“北京治堵的最大障礙，不是錢(qián)的障礙，是體制障礙�！�
　　在楊保軍來(lái)看，交通是一個(gè)系統工程，從全世界大城市看，城市交通的戰略意圖要明確。對于中國的大城市，一定要公交優(yōu)先。而對于北京而言，最需重點(diǎn)發(fā)展的公共交通工具是地鐵。
　　北京直到很晚才意識到這一點(diǎn)。北京的地鐵始建于1965年，是全國最早的，但在2002年之前的37年里，北京一直只有兩條地鐵�！叭绻�把當初用來(lái)修環(huán)城快速路的資金用來(lái)修地鐵，北京不會(huì )是今天這個(gè)樣子�！�
　　需要反思的是，為什么環(huán)城快速路的積弊早已顯現，對這一模式的修正卻姍姍來(lái)遲。楊保軍指出，多年來(lái)，城市規劃專(zhuān)家不斷呼吁改變這一既有模式，始終受到產(chǎn)業(yè)界的反對。而更大的問(wèn)題在于，多種決策之間相互隔離，使得原有的積弊難以得到迅速反饋和調整。
　　以交通規劃和城市規劃為例。楊保軍指出，交通規劃和城市總體規劃應該是“相互反饋、相互銜接、相互完善”的。
　　“規劃布局決定了交通出行的特征和強度。同樣蓋一座樓，6層樓和16層樓帶來(lái)的出行方式應該是不一樣的�！睏畋＼娬f(shuō)，“正確的做法是，先有一個(gè)規劃布局的方案，規劃中有一個(gè)路網(wǎng)系統，交通規劃師會(huì )根據這個(gè)規劃布局和路網(wǎng)系統等測算出一個(gè)相對科學(xué)的結論，評價(jià)出將來(lái)的交通狀況，哪條路會(huì )堵，哪條路不會(huì )堵，哪條路車(chē)輛不多。此后再進(jìn)入模型預算檢驗，繼續發(fā)現問(wèn)題并進(jìn)行優(yōu)化。如此不斷反饋、協(xié)調，最后會(huì )出現一個(gè)相對優(yōu)化的方案�！�
　　不過(guò)，這個(gè)理想狀態(tài)的前提是，不同部門(mén)之間的溝通協(xié)作�！斑@是中國當前最大的問(wèn)題�！睏畋＼娬f(shuō)。
　　協(xié)調不暢有很多表現形式。楊保軍舉例說(shuō)，為什么西直門(mén)站換乘那么難，就是因為13號線(xiàn)和2號線(xiàn)分屬不同的施工單位和建設主體，“各管各的”；北京火車(chē)站換乘地鐵為何不能直接從地下通行，也因由不同部門(mén)管理。
　　楊保軍遇到的最突出例子是上海的虹橋樞紐工程。在他的最初設計中，機場(chǎng)、地鐵、磁懸浮的連接遵循的“最短換乘原則”。但對這個(gè)方案，各方都不同意�！暗罔F部門(mén)就提出，修地鐵總是要圈一塊地，表明那是我的地盤(pán)，那樣才會(huì )安全�！睏畋＼娬f(shuō)，“就因為部門(mén)之間的協(xié)調難題，我們很難做到‘零換乘交通樞紐’�！�
　　考察過(guò)很多國家規劃體制的楊保軍說(shuō)，“好像沒(méi)有哪個(gè)國家的部門(mén)分割像中國這么厲害�！�
　　北京新城發(fā)展滯后同樣與體制障礙有關(guān)。王軍用各個(gè)區“各自為政”來(lái)解釋老城內的不斷“折騰”。他在一次演講中說(shuō)：“每個(gè)城區都占一點(diǎn)，都想發(fā)展‘中央商務(wù)區’，結局就是每個(gè)城區都膨脹，最后是整個(gè)城市的膨脹�！�
　　楊保軍還指出，新城的發(fā)展，需要依賴(lài)政府的行政力量與市場(chǎng)的“馬太效應”抗衡。
　　“市場(chǎng)只遵循‘馬太效應’，只會(huì )往富裕的地方集中，北京‘南貧北富’的格局形成就與此有關(guān)。要想發(fā)展新城，需要政府將優(yōu)質(zhì)的公共資源配置到那里，以此吸引市場(chǎng)進(jìn)入�！睏畋＼娬f(shuō)，“我們現在要發(fā)展的幾個(gè)新城，你可能看到地鐵已經(jīng)修過(guò)去了，但是好的醫院和學(xué)校建過(guò)去了嗎？如果沒(méi)有，就說(shuō)明政府做得還不夠�！�

　　需要什么樣的城市？

　　“北京的地界上有很多國家部委、軍隊，這些利益都很難協(xié)調。很多方案沒(méi)法實(shí)現”
　　首都變成 “首堵”并非中國特色。
　　據王軍介紹，“二戰”快結束時(shí)，倫敦市中心擁堵著(zhù)1000多萬(wàn)人口，大城市的諸多弊病都出現了。當時(shí)的倫敦市政府推行了一個(gè)“大倫敦計劃”，用了半個(gè)世紀時(shí)間，把市中心區的人減少將近一半，在距離中心區大概五六十公里的郊區規劃了十多個(gè)新城。但這些新城沒(méi)有變成望京、回龍觀(guān)這樣僅僅是睡覺(jué)的地方�！笆兄行膮^的就業(yè)場(chǎng)所也搬了過(guò)去，CBD搬過(guò)去了，不像北京，用東方廣場(chǎng)把人都轟出去�！蓖踯娬f(shuō)。
　　另一個(gè)被王軍津津樂(lè )道的成功案例，是哥倫比亞首都波哥大的故事。1998年至2001年，波哥大的前任市長(cháng)恩里克·佩那羅舍將這個(gè)800萬(wàn)人口的城市從無(wú)望的交通擁堵中解救出來(lái)。
　　在恩里克的領(lǐng)導下，波哥大建設了一個(gè)快速公交系統(BRT)、拉丁美洲規模最大的自行車(chē)道路網(wǎng)絡(luò )(全長(cháng)250公里)、世界最長(cháng)的步行街(全長(cháng)17公里)、通往城市最貧窮地區的數百公里長(cháng)的人行道、1000多個(gè)新建或改建的公園。每年有兩個(gè)工作日，禁止私家車(chē)進(jìn)入全市3.5萬(wàn)公頃的范圍。
　　王軍在所著(zhù)《采訪(fǎng)本上的城市》一書(shū)中，記下了市長(cháng)恩里克在2006年曼哈頓交通政策會(huì )議上的一次演講：“在波哥大，我們選擇建設一個(gè)為人民的城市，而不是為汽車(chē)的城市。為汽車(chē)而造的城市必將因擁堵和不安全的街道而承載痛苦，并提供可憐的就業(yè)機會(huì )。我們取而代之的，是給我們的市民可享受的公共空間和空前的出行條件�！�
　　“今天，我們不是在談?wù)摻煌▎?wèn)題。我們真正在談?wù)摰氖�，我們需要什么樣的城市？我們必須作一個(gè)集體的決定來(lái)回答我們要怎樣組織我們的生活。交通不是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，它是一個(gè)政治問(wèn)題�！痹谕踯娍磥�(lái)，北京完全可以從波哥大的經(jīng)驗中汲取經(jīng)驗，“比如，長(cháng)安街有十條車(chē)道，將六條都分配給公共交通，這并不太難�！�
　　楊保軍稱(chēng)波哥大的做法為“置之死地而后生”�！安ǜ绱蟮淖龇ㄊ侨嗣裢镀边x擇的結果。在這個(gè)政策實(shí)施之初經(jīng)歷了‘陣痛’，因為留給小汽車(chē)的車(chē)道變少了。一開(kāi)始，道路變得更加擁堵，而不是改善。但是漸漸的，政策引導人們作出了選擇，逐漸實(shí)現了平衡�！�
　　但在他看來(lái)，這個(gè)辦法在北京很難實(shí)現，原因在于，“北京的事情，并不是北京市說(shuō)了算。北京的地界上有很多國家部委、軍隊，這些利益都很難協(xié)調。很多方案沒(méi)法實(shí)現�！彼�說(shuō)。
　　潘家華也指出，中國的集權思想和行政權力導致資源高度壟斷。比如，各大部委機關(guān)均在長(cháng)安街附近，中國最好的醫院如協(xié)和醫院等都在東城區，中國最好的高校如北大、清華都集中在海淀區中關(guān)村……對這些機構的協(xié)調都超出了北京市的能力范圍。
　　“居然將國家大劇院建在天安門(mén)附近，這個(gè)龐然大物每天有幾千、幾萬(wàn)人進(jìn)出，不堵車(chē)才怪！”潘家華對本刊記者說(shuō)。
　　一位不愿透露姓名的專(zhuān)家對本刊記者表示，對于北京治堵，中央一直沒(méi)有表態(tài)過(guò)，但“這次表了態(tài)，也是因為問(wèn)題實(shí)在太嚴重，再不管就癱瘓了” 。
　　很多人注意到，此次《意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》要求，“‘十二五’期間，北京市各級黨政機關(guān)、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務(wù)用車(chē)指標”。不過(guò)，對于用車(chē)數量更為龐大的國家部委，這個(gè)意見(jiàn)未作規定。