前10年中國不僅繼續創(chuàng )造著(zhù)“經(jīng)濟增長(cháng)的奇跡”，也創(chuàng )造了“財政增長(cháng)的奇跡”。從2000年到2009年，財政收入增長(cháng)率最低的2009年也達到了11.7%，而增長(cháng)率最高的2007年則達到驚人的32.4%，堪稱(chēng)“財政奇跡”。中國的財政收入緣何長(cháng)期以遠高于GDP的增速增長(cháng)呢？
有一家公司2000年的營(yíng)業(yè)額是89468萬(wàn)元，納稅13395萬(wàn)元。從2000年開(kāi)始，該公司的營(yíng)業(yè)額以每年10%的速度增長(cháng)，而納稅以20%的速度增長(cháng)。請問(wèn)多少年以后，該公司的納稅等于其全部的營(yíng)業(yè)額？
稍有經(jīng)濟常識的人會(huì )覺(jué)得，這是一道荒謬的算術(shù)題！世界上沒(méi)有一家公司的納稅會(huì )等于營(yíng)業(yè)額，理由很簡(jiǎn)單，這樣的公司早就因為不堪稅收的重負而宣布倒閉了。但是，為了讓問(wèn)題的邏輯更加清楚，不妨把這道算術(shù)題的答案做出來(lái)：大概是22年！
2000年，中國GDP為89468億元，財政收入為13395億元，此后10年間，按國家統計口徑計算，GDP大約以年均(實(shí)際)9.9%的速度增長(cháng)，而財政收入則以年均(名義)19.7%的速度增長(cháng)。到2009年，中國財政收入高達68518億元。最近國家稅務(wù)總局公布的數據顯示，2010年全國稅收收入完成77390億元，按照這一數據推算，2010年全國財政收入有望達到8.7萬(wàn)億元，財政收入的名義增速預計將高達24%！
由此可見(jiàn)，前10年中，中國財政收入與GDP的增速關(guān)系并沒(méi)有走出這道簡(jiǎn)單算術(shù)題的邏輯。如果財政收入遠高于GDP增速的這個(gè)基本趨勢長(cháng)期不改變，前景堪憂(yōu)。
財政高增長(cháng)的內在邏輯
前10年中國不僅繼續創(chuàng )造著(zhù)“經(jīng)濟增長(cháng)的奇跡”，也創(chuàng )造了“財政增長(cháng)的奇跡”。從2000年到2009年，財政收入增長(cháng)率最低的2009年也達到了11.7%，而增長(cháng)率最高的2007年則達到驚人的32.4%，堪稱(chēng)“財政奇跡”。中國的財政收入緣何長(cháng)期以遠高于GDP的增速增長(cháng)呢？
財政部、國家稅務(wù)總局和國內學(xué)界對這個(gè)問(wèn)題已有很多解釋?zhuān)傮w上是幾個(gè)因素。一是經(jīng)濟發(fā)展因素，在財政收入增速最高的2007年，財政部曾經(jīng)解釋道，“主要是通過(guò)經(jīng)濟的發(fā)展，把經(jīng)濟的規模搞大了，把經(jīng)濟的效益提高了”，從而實(shí)現了財政收入的高增長(cháng)。財政收入會(huì )隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展水漲船高，這一點(diǎn)容易理解，但為什么財政收入的增速會(huì )高于經(jīng)濟的增速呢？這里主要是利潤因素和累進(jìn)效應驅動(dòng)，比如，前10年中企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的平均增速均遠高于GDP的增速。
二是結構變動(dòng)因素。簡(jiǎn)單地說(shuō)，當GDP中稅率較高的部門(mén)增長(cháng)速度超過(guò)稅率較低的部門(mén)時(shí)，財政收入的增速也會(huì )超過(guò)GDP的增速。比如，第二、三產(chǎn)業(yè)的增長(cháng)率遠高于第一產(chǎn)業(yè)，進(jìn)出口部門(mén)的增長(cháng)率超過(guò)GDP，房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)價(jià)格相對于GDP和物價(jià)水平增速更高，包括能源和金屬在內的基礎商品價(jià)格上漲，取消外資企業(yè)的所得稅優(yōu)惠，等等，都會(huì )對財政收入的高速增長(cháng)產(chǎn)生結構性貢獻。
三是稅收征管因素。政府和學(xué)界的共識是，中國稅收管理中存在著(zhù)巨大的“征管空間”。在稅制不改變的情況下，通過(guò)強化稅收管理，可以提高有效征收率。財政部長(cháng)謝旭人在2010年底的全國財政工作會(huì )議上認為，中國在“十一五”期間“財政收支規模不斷擴大，國家財力進(jìn)一步增強”，其中的一條經(jīng)驗就是“注重加強管理”，“建立健全管理制度和運行機制，運用現代管理方法和信息技術(shù)，發(fā)揮管理人員的積極作用……切實(shí)增強執行力，不斷提高財政管理的效能”。財政收入高增長(cháng)亦有強化稅收征管的貢獻。
除了以上三個(gè)主要因素，還有官員或學(xué)者關(guān)注通貨膨脹、統計口徑、政策調整、臨時(shí)措施等因素對財政收入高增長(cháng)的影響。
財政本質(zhì)上是一種政府行為和公共治理現象。那么，財政收入高增長(cháng)的驅動(dòng)力又是什么呢？主要是三個(gè)因素。
一是稅收剛性。稅制一旦成為立法和政府工作準則，就容易延續下去。稅收剛性，包括稅種剛性、稅率剛性及稅收起征點(diǎn)剛性�？傮w上說(shuō)，新增稅種比消減稅種更為常見(jiàn)，調高稅率也比降低稅率更為常見(jiàn)，而調高某些稅種的起征點(diǎn)通常也比較困難。
二是政績(jì)工程。人類(lèi)公共治理的共同夢(mèng)想是建立一個(gè)“少花錢(qián)多辦事”的政府。鄧小平在其《文選》的不同處指出，財政要“力求節約”，稅收“要照顧人民的負擔能力”。少花錢(qián)一個(gè)主要標志就是低稅收。從這種施政理念出發(fā)，稅收和財政收入不是越高越好，而是要維持在一個(gè)相對比較低的水平之上。但如今，稅收和財政收入指標已經(jīng)成為稅務(wù)部門(mén)、財政管理部門(mén)甚至政府一把手的主要政績(jì)指標。換句話(huà)說(shuō)，財稅高意味著(zhù)政績(jì)高。前10年中，國家財政的實(shí)際完成額在多個(gè)年份遠遠超過(guò)年初制定的預算目標。
三是預算沖動(dòng)。以經(jīng)濟學(xué)家布坎南為代表的公共選擇學(xué)派揭示了一個(gè)“預算擴張的鐵律”：每個(gè)政府部門(mén)都有擴大其預算規模的天然沖動(dòng)，這是人的理性使然。
綜上所述，中國財政收入的暴增，經(jīng)濟和技術(shù)層面的分析只是直接原因，而更為深刻的原因則存在于政府管理和公共治理機制之中。
好與壞：標準的迷失？
美國馬歇爾大法官曾經(jīng)說(shuō)：“征稅的權力是事關(guān)毀滅的權力�！币虼�，財稅連續高增長(cháng)引發(fā)了熱議：財政收入高增長(cháng)到底好不好？一種觀(guān)點(diǎn)認為，中國財政收入占GDP比重已經(jīng)由1995年最低的接近10%上升到現在的20%。中國社會(huì )科學(xué)院發(fā)布的《中國財政政策報告2009/2010》認為，如果考慮到預算外收入和其他政府收費，2007年到2009年中國政府收入占GDP比重已高于30%，2009年宏觀(guān)稅負水平已經(jīng)達到32.2%。因此，如果再以開(kāi)立新稅或過(guò)度強化征管方式繼續推動(dòng)財政收入的高增長(cháng)，遲早會(huì )帶來(lái)負面影響，比如，會(huì )對民間投資產(chǎn)生擠出效應，會(huì )降低對公民努力工作的激勵效應，以及會(huì )壓制內需的有效擴大。長(cháng)期中，高稅收會(huì )損害中國經(jīng)濟增長(cháng)的速度與質(zhì)量。
而另一種觀(guān)點(diǎn)則認為，中國財政收入的高增長(cháng)是正常的，是可以合理解釋的；同時(shí)，中國財政收入占GDP比重，在全球范圍內無(wú)論與發(fā)達國家比，還是與發(fā)展中國家比，都是偏低的。因此，仍然存在提高財政收入占GDP比重的空間。這樣一來(lái)，財政收入的高增長(cháng)就值得鼓勵，其增速高于GDP增速，才能提高財政收入占GDP比重。這種觀(guān)點(diǎn)的影響很大，跨國經(jīng)驗的比較和實(shí)實(shí)在在的數據似乎給這種觀(guān)點(diǎn)以有力的支撐，但這種觀(guān)點(diǎn)存在著(zhù)嚴重的邏輯問(wèn)題。
邏輯問(wèn)題一：只注重國際橫向比較，而忽視縱向考察。拿一個(gè)50歲的身體發(fā)福的中年人每日所需的脂肪攝入量，去比一個(gè)十二三歲正在長(cháng)身體的青少年每日所需的脂肪攝入量，毫無(wú)意義，因為比較的標準本身就具有誤導性。有人經(jīng)常以經(jīng)合組織(OECD)的30多個(gè)國家作為中國的參照。西方主要發(fā)達國家早在100年前就基本完成了工業(yè)革命，今天處于后工業(yè)社會(huì )的福利國家階段。而中國是一個(gè)正處于工業(yè)化過(guò)程中的國家，不分青紅皂白，照搬發(fā)達國家的財政數據，是缺少政治智慧的。這恰恰是最應該講中國國情的地方。今日中國的最大國情是尚處在推進(jìn)工業(yè)化的關(guān)鍵階段。
有學(xué)者經(jīng)常引用發(fā)達國家財政收支占GDP比重的數據，多數國家的平均值在40%到50%之間，而其中以瑞典、芬蘭等國為最高，比重超過(guò)50%。按照這個(gè)標準，中國財政收入占GDP比重仍然偏低。但是，西歐和北美的主要發(fā)達國家在其工業(yè)化過(guò)程中時(shí)這一比重又是多少呢？一戰之前的1913年，很多國家的這一比重都不到10%。經(jīng)濟學(xué)家坦齊和舒克內西特的統計顯示，對17個(gè)OECD主要國家來(lái)說(shuō)，1870年前后政府支出占GDP比重僅為10.7%，1913年比重也才達到12.7%。美國的數字則更低，1870年是7.3%，1913年是7.5%。
也就是說(shuō)，主要發(fā)達國家在推動(dòng)工業(yè)化的過(guò)程中，實(shí)行的都是低稅收而不是高稅收政策。另外，在發(fā)達國家中，也有美國這樣財政收入占GDP比重相對較低的國家，低于30%。而中國社會(huì )科學(xué)院的報告認為，中國的宏觀(guān)稅負水平已經(jīng)超過(guò)30%。這一比例高于美國，當然仍然低于英國。
邏輯問(wèn)題二：只注重財政收入結構，而忽視財政支出結構。不少學(xué)者提到發(fā)達國家財政收入占GDP比重時(shí)，往往忽視其財政支出的結構。實(shí)際上，在這些國家，如何花錢(qián)跟財政收入的增長(cháng)有著(zhù)密切關(guān)系。在過(guò)去100年左右的時(shí)間里，發(fā)達國家財政收入占GDP比重實(shí)現了從10%上下到超過(guò)40%的增長(cháng)，而其增長(cháng)的最主要部分是用于社會(huì )福利支出。如今，整個(gè)發(fā)達國家的社會(huì )福利支出大概要占到整個(gè)財政收支的50%左右。換算一下，社會(huì )福利支出占GDP比重要超過(guò)20%。如果刨除社會(huì )福利的財政收支，多數發(fā)達國家仍然算不上高稅收國家。
而對于今日中國來(lái)說(shuō)，整個(gè)財政支出結構中，社會(huì )福利支出大約只占1/4，如果以全口徑政府收入為基礎，這一比重會(huì )更低，遠低于發(fā)達國家的標準。這樣一來(lái)，在不調整財政支出結構的情況下，如果再提高財政收入占GDP比重，會(huì )給后世子孫留下較大規模的“福利缺口”，其具體表現是：如果這一趨勢不改變，尚未成為福利國家的中國很有可能會(huì )首先成為高稅收國家，而當中國想要建設福利國家之時(shí)，可能會(huì )缺少足夠的財政資源來(lái)支付新增的社會(huì )福利成本。在社會(huì )福利支出尚未到位的條件下，財政收入和支出的高增長(cháng)容易給未來(lái)留下巨大的“福利缺口”。
邏輯問(wèn)題三：只注重簡(jiǎn)單比較，而缺少經(jīng)濟分析。有學(xué)者還認為，即使以發(fā)展中國家作為參照，中國財政收入占GDP比重也低于發(fā)展中國家的中等水平。首先，這個(gè)觀(guān)點(diǎn)往往只考慮到了財政部公布的財政收入占GDP比重，而沒(méi)有考慮到高于30%的綜合稅負。其次，假使按財政統計口徑計算，中國過(guò)去低于發(fā)展中國家的中等水平，這又意味著(zhù)什么呢？難道這就意味著(zhù)中國應該提高財政收入占GDP比重嗎？首先要弄清楚的是：低于中等水平究竟是好，還是壞呢？這一觀(guān)點(diǎn)沒(méi)有任何經(jīng)濟分析的邏輯。按照這種看法，遠超平均水平的中國GDP增長(cháng)率是否也要降下來(lái)，向發(fā)展中國家的中等水平看齊呢？相反，主張相反觀(guān)點(diǎn)的經(jīng)濟學(xué)者可能會(huì )在中國過(guò)去財政收入占GDP比重偏低與經(jīng)濟增長(cháng)率較高之間建立聯(lián)系。經(jīng)濟學(xué)家克里斯丁·羅默等人2007年的研究證實(shí)，稅收增加對GDP產(chǎn)生了持續而巨大的消極影響——GDP中的稅收增加1%會(huì )引起GDP產(chǎn)出下降2%至3%。
呼吁實(shí)質(zhì)性減稅
如果說(shuō)國際經(jīng)驗仍然是中國制定財政政策的重要參考，那么，迄今為止發(fā)達國家的實(shí)踐揭示了三條重要的財政經(jīng)驗：
第一，世界沒(méi)有一個(gè)以市場(chǎng)化方式完成工業(yè)化的大國在其工業(yè)化過(guò)程中是實(shí)施高稅收政策的。西歐和北美的主要大國在基本完成工業(yè)化之時(shí)，財政收入占GDP比重通常僅為10%左右。這些國家是在經(jīng)濟發(fā)展達到較高水平之后才實(shí)施高稅收政策的。
第二，發(fā)達國家的財政形態(tài)在從低稅收向高稅收轉型的過(guò)程中，新增稅收的去向主要用于建設福利國家。社會(huì )福利支出的增加，占了過(guò)去100年這些國家新增財政收入的主要部分。換句話(huà)說(shuō)，發(fā)達國家提高財政收入占GDP比重，對應的是建設福利國家。
第三，盡管低稅收與高增長(cháng)沒(méi)有絕對的一一對應關(guān)系，但世界主要發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗顯示，低稅收通常意味著(zhù)高增長(cháng)，高稅收通常意味著(zhù)低增長(cháng)。如今高稅收、高福利的發(fā)達國家面臨的低增長(cháng)、高失業(yè)率以及公共債務(wù)危機，都昭示著(zhù)這種財政選擇并非審慎而深謀遠慮的做法。相反，發(fā)達國家不得不重新思考經(jīng)濟學(xué)鼻祖亞當·斯密倡導的“低稅收”和“收支平衡”的古典財政教義。
一道簡(jiǎn)單算術(shù)題證明了財政收入高增長(cháng)的不可持續性。如果任由財政收入的增速超過(guò)GDP的增速，一定會(huì )在不久的將來(lái)看到這一政策的不利后果。世界上沒(méi)有一個(gè)國家可以長(cháng)期維持財政增速遠超經(jīng)濟增速的局面。只有領(lǐng)導層高瞻遠矚，著(zhù)眼未來(lái)，克服稅收剛性難題、破除財稅政績(jì)工程和抑制政府部門(mén)預算沖動(dòng)，才能扭轉財政收入過(guò)快增長(cháng)的局面。邏輯上不可持續的事情如果還沒(méi)有轉化為眼前的危機，主要理由是時(shí)間還不夠長(cháng)，須加以警惕。