又一個(gè)財政“豐收年”的隱憂(yōu)
2011-02-12   作者:  來(lái)源:南風(fēng)窗
 
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    前10年中國不僅繼續創(chuàng )造著(zhù)“經(jīng)濟增長(cháng)的奇跡”,也創(chuàng )造了“財政增長(cháng)的奇跡”。從2000年到2009年,財政收入增長(cháng)率最低的2009年也達到了11.7%,而增長(cháng)率最高的2007年則達到驚人的32.4%,堪稱(chēng)“財政奇跡”。中國的財政收入緣何長(cháng)期以遠高于GDP的增速增長(cháng)呢?  
  有一家公司2000年的營(yíng)業(yè)額是89468萬(wàn)元,納稅13395萬(wàn)元。從2000年開(kāi)始,該公司的營(yíng)業(yè)額以每年10%的速度增長(cháng),而納稅以20%的速度增長(cháng)。請問(wèn)多少年以后,該公司的納稅等于其全部的營(yíng)業(yè)額?
  稍有經(jīng)濟常識的人會(huì )覺(jué)得,這是一道荒謬的算術(shù)題!世界上沒(méi)有一家公司的納稅會(huì )等于營(yíng)業(yè)額,理由很簡(jiǎn)單,這樣的公司早就因為不堪稅收的重負而宣布倒閉了。但是,為了讓問(wèn)題的邏輯更加清楚,不妨把這道算術(shù)題的答案做出來(lái):大概是22年!
  2000年,中國GDP為89468億元,財政收入為13395億元,此后10年間,按國家統計口徑計算,GDP大約以年均(實(shí)際)9.9%的速度增長(cháng),而財政收入則以年均(名義)19.7%的速度增長(cháng)。到2009年,中國財政收入高達68518億元。最近國家稅務(wù)總局公布的數據顯示,2010年全國稅收收入完成77390億元,按照這一數據推算,2010年全國財政收入有望達到8.7萬(wàn)億元,財政收入的名義增速預計將高達24%!
  由此可見(jiàn),前10年中,中國財政收入與GDP的增速關(guān)系并沒(méi)有走出這道簡(jiǎn)單算術(shù)題的邏輯。如果財政收入遠高于GDP增速的這個(gè)基本趨勢長(cháng)期不改變,前景堪憂(yōu)。

  財政高增長(cháng)的內在邏輯

  前10年中國不僅繼續創(chuàng )造著(zhù)“經(jīng)濟增長(cháng)的奇跡”,也創(chuàng )造了“財政增長(cháng)的奇跡”。從2000年到2009年,財政收入增長(cháng)率最低的2009年也達到了11.7%,而增長(cháng)率最高的2007年則達到驚人的32.4%,堪稱(chēng)“財政奇跡”。中國的財政收入緣何長(cháng)期以遠高于GDP的增速增長(cháng)呢?
  財政部、國家稅務(wù)總局和國內學(xué)界對這個(gè)問(wèn)題已有很多解釋?zhuān)傮w上是幾個(gè)因素。一是經(jīng)濟發(fā)展因素,在財政收入增速最高的2007年,財政部曾經(jīng)解釋道,“主要是通過(guò)經(jīng)濟的發(fā)展,把經(jīng)濟的規模搞大了,把經(jīng)濟的效益提高了”,從而實(shí)現了財政收入的高增長(cháng)。財政收入會(huì )隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展水漲船高,這一點(diǎn)容易理解,但為什么財政收入的增速會(huì )高于經(jīng)濟的增速呢?這里主要是利潤因素和累進(jìn)效應驅動(dòng),比如,前10年中企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的平均增速均遠高于GDP的增速。
  二是結構變動(dòng)因素。簡(jiǎn)單地說(shuō),當GDP中稅率較高的部門(mén)增長(cháng)速度超過(guò)稅率較低的部門(mén)時(shí),財政收入的增速也會(huì )超過(guò)GDP的增速。比如,第二、三產(chǎn)業(yè)的增長(cháng)率遠高于第一產(chǎn)業(yè),進(jìn)出口部門(mén)的增長(cháng)率超過(guò)GDP,房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)價(jià)格相對于GDP和物價(jià)水平增速更高,包括能源和金屬在內的基礎商品價(jià)格上漲,取消外資企業(yè)的所得稅優(yōu)惠,等等,都會(huì )對財政收入的高速增長(cháng)產(chǎn)生結構性貢獻。
  三是稅收征管因素。政府和學(xué)界的共識是,中國稅收管理中存在著(zhù)巨大的“征管空間”。在稅制不改變的情況下,通過(guò)強化稅收管理,可以提高有效征收率。財政部長(cháng)謝旭人在2010年底的全國財政工作會(huì )議上認為,中國在“十一五”期間“財政收支規模不斷擴大,國家財力進(jìn)一步增強”,其中的一條經(jīng)驗就是“注重加強管理”,“建立健全管理制度和運行機制,運用現代管理方法和信息技術(shù),發(fā)揮管理人員的積極作用……切實(shí)增強執行力,不斷提高財政管理的效能”。財政收入高增長(cháng)亦有強化稅收征管的貢獻。
  除了以上三個(gè)主要因素,還有官員或學(xué)者關(guān)注通貨膨脹、統計口徑、政策調整、臨時(shí)措施等因素對財政收入高增長(cháng)的影響。
  財政本質(zhì)上是一種政府行為和公共治理現象。那么,財政收入高增長(cháng)的驅動(dòng)力又是什么呢?主要是三個(gè)因素。
  一是稅收剛性。稅制一旦成為立法和政府工作準則,就容易延續下去。稅收剛性,包括稅種剛性、稅率剛性及稅收起征點(diǎn)剛性?傮w上說(shuō),新增稅種比消減稅種更為常見(jiàn),調高稅率也比降低稅率更為常見(jiàn),而調高某些稅種的起征點(diǎn)通常也比較困難。
  二是政績(jì)工程。人類(lèi)公共治理的共同夢(mèng)想是建立一個(gè)“少花錢(qián)多辦事”的政府。鄧小平在其《文選》的不同處指出,財政要“力求節約”,稅收“要照顧人民的負擔能力”。少花錢(qián)一個(gè)主要標志就是低稅收。從這種施政理念出發(fā),稅收和財政收入不是越高越好,而是要維持在一個(gè)相對比較低的水平之上。但如今,稅收和財政收入指標已經(jīng)成為稅務(wù)部門(mén)、財政管理部門(mén)甚至政府一把手的主要政績(jì)指標。換句話(huà)說(shuō),財稅高意味著(zhù)政績(jì)高。前10年中,國家財政的實(shí)際完成額在多個(gè)年份遠遠超過(guò)年初制定的預算目標。
  三是預算沖動(dòng)。以經(jīng)濟學(xué)家布坎南為代表的公共選擇學(xué)派揭示了一個(gè)“預算擴張的鐵律”:每個(gè)政府部門(mén)都有擴大其預算規模的天然沖動(dòng),這是人的理性使然。
  綜上所述,中國財政收入的暴增,經(jīng)濟和技術(shù)層面的分析只是直接原因,而更為深刻的原因則存在于政府管理和公共治理機制之中。

  好與壞:標準的迷失?

  美國馬歇爾大法官曾經(jīng)說(shuō):“征稅的權力是事關(guān)毀滅的權力!币虼,財稅連續高增長(cháng)引發(fā)了熱議:財政收入高增長(cháng)到底好不好?一種觀(guān)點(diǎn)認為,中國財政收入占GDP比重已經(jīng)由1995年最低的接近10%上升到現在的20%。中國社會(huì )科學(xué)院發(fā)布的《中國財政政策報告2009/2010》認為,如果考慮到預算外收入和其他政府收費,2007年到2009年中國政府收入占GDP比重已高于30%,2009年宏觀(guān)稅負水平已經(jīng)達到32.2%。因此,如果再以開(kāi)立新稅或過(guò)度強化征管方式繼續推動(dòng)財政收入的高增長(cháng),遲早會(huì )帶來(lái)負面影響,比如,會(huì )對民間投資產(chǎn)生擠出效應,會(huì )降低對公民努力工作的激勵效應,以及會(huì )壓制內需的有效擴大。長(cháng)期中,高稅收會(huì )損害中國經(jīng)濟增長(cháng)的速度與質(zhì)量。
  而另一種觀(guān)點(diǎn)則認為,中國財政收入的高增長(cháng)是正常的,是可以合理解釋的;同時(shí),中國財政收入占GDP比重,在全球范圍內無(wú)論與發(fā)達國家比,還是與發(fā)展中國家比,都是偏低的。因此,仍然存在提高財政收入占GDP比重的空間。這樣一來(lái),財政收入的高增長(cháng)就值得鼓勵,其增速高于GDP增速,才能提高財政收入占GDP比重。這種觀(guān)點(diǎn)的影響很大,跨國經(jīng)驗的比較和實(shí)實(shí)在在的數據似乎給這種觀(guān)點(diǎn)以有力的支撐,但這種觀(guān)點(diǎn)存在著(zhù)嚴重的邏輯問(wèn)題。
  邏輯問(wèn)題一:只注重國際橫向比較,而忽視縱向考察。拿一個(gè)50歲的身體發(fā)福的中年人每日所需的脂肪攝入量,去比一個(gè)十二三歲正在長(cháng)身體的青少年每日所需的脂肪攝入量,毫無(wú)意義,因為比較的標準本身就具有誤導性。有人經(jīng)常以經(jīng)合組織(OECD)的30多個(gè)國家作為中國的參照。西方主要發(fā)達國家早在100年前就基本完成了工業(yè)革命,今天處于后工業(yè)社會(huì )的福利國家階段。而中國是一個(gè)正處于工業(yè)化過(guò)程中的國家,不分青紅皂白,照搬發(fā)達國家的財政數據,是缺少政治智慧的。這恰恰是最應該講中國國情的地方。今日中國的最大國情是尚處在推進(jìn)工業(yè)化的關(guān)鍵階段。
  有學(xué)者經(jīng)常引用發(fā)達國家財政收支占GDP比重的數據,多數國家的平均值在40%到50%之間,而其中以瑞典、芬蘭等國為最高,比重超過(guò)50%。按照這個(gè)標準,中國財政收入占GDP比重仍然偏低。但是,西歐和北美的主要發(fā)達國家在其工業(yè)化過(guò)程中時(shí)這一比重又是多少呢?一戰之前的1913年,很多國家的這一比重都不到10%。經(jīng)濟學(xué)家坦齊和舒克內西特的統計顯示,對17個(gè)OECD主要國家來(lái)說(shuō),1870年前后政府支出占GDP比重僅為10.7%,1913年比重也才達到12.7%。美國的數字則更低,1870年是7.3%,1913年是7.5%。
  也就是說(shuō),主要發(fā)達國家在推動(dòng)工業(yè)化的過(guò)程中,實(shí)行的都是低稅收而不是高稅收政策。另外,在發(fā)達國家中,也有美國這樣財政收入占GDP比重相對較低的國家,低于30%。而中國社會(huì )科學(xué)院的報告認為,中國的宏觀(guān)稅負水平已經(jīng)超過(guò)30%。這一比例高于美國,當然仍然低于英國。
  邏輯問(wèn)題二:只注重財政收入結構,而忽視財政支出結構。不少學(xué)者提到發(fā)達國家財政收入占GDP比重時(shí),往往忽視其財政支出的結構。實(shí)際上,在這些國家,如何花錢(qián)跟財政收入的增長(cháng)有著(zhù)密切關(guān)系。在過(guò)去100年左右的時(shí)間里,發(fā)達國家財政收入占GDP比重實(shí)現了從10%上下到超過(guò)40%的增長(cháng),而其增長(cháng)的最主要部分是用于社會(huì )福利支出。如今,整個(gè)發(fā)達國家的社會(huì )福利支出大概要占到整個(gè)財政收支的50%左右。換算一下,社會(huì )福利支出占GDP比重要超過(guò)20%。如果刨除社會(huì )福利的財政收支,多數發(fā)達國家仍然算不上高稅收國家。
  而對于今日中國來(lái)說(shuō),整個(gè)財政支出結構中,社會(huì )福利支出大約只占1/4,如果以全口徑政府收入為基礎,這一比重會(huì )更低,遠低于發(fā)達國家的標準。這樣一來(lái),在不調整財政支出結構的情況下,如果再提高財政收入占GDP比重,會(huì )給后世子孫留下較大規模的“福利缺口”,其具體表現是:如果這一趨勢不改變,尚未成為福利國家的中國很有可能會(huì )首先成為高稅收國家,而當中國想要建設福利國家之時(shí),可能會(huì )缺少足夠的財政資源來(lái)支付新增的社會(huì )福利成本。在社會(huì )福利支出尚未到位的條件下,財政收入和支出的高增長(cháng)容易給未來(lái)留下巨大的“福利缺口”。
  邏輯問(wèn)題三:只注重簡(jiǎn)單比較,而缺少經(jīng)濟分析。有學(xué)者還認為,即使以發(fā)展中國家作為參照,中國財政收入占GDP比重也低于發(fā)展中國家的中等水平。首先,這個(gè)觀(guān)點(diǎn)往往只考慮到了財政部公布的財政收入占GDP比重,而沒(méi)有考慮到高于30%的綜合稅負。其次,假使按財政統計口徑計算,中國過(guò)去低于發(fā)展中國家的中等水平,這又意味著(zhù)什么呢?難道這就意味著(zhù)中國應該提高財政收入占GDP比重嗎?首先要弄清楚的是:低于中等水平究竟是好,還是壞呢?這一觀(guān)點(diǎn)沒(méi)有任何經(jīng)濟分析的邏輯。按照這種看法,遠超平均水平的中國GDP增長(cháng)率是否也要降下來(lái),向發(fā)展中國家的中等水平看齊呢?相反,主張相反觀(guān)點(diǎn)的經(jīng)濟學(xué)者可能會(huì )在中國過(guò)去財政收入占GDP比重偏低與經(jīng)濟增長(cháng)率較高之間建立聯(lián)系。經(jīng)濟學(xué)家克里斯丁·羅默等人2007年的研究證實(shí),稅收增加對GDP產(chǎn)生了持續而巨大的消極影響——GDP中的稅收增加1%會(huì )引起GDP產(chǎn)出下降2%至3%。

  呼吁實(shí)質(zhì)性減稅

  如果說(shuō)國際經(jīng)驗仍然是中國制定財政政策的重要參考,那么,迄今為止發(fā)達國家的實(shí)踐揭示了三條重要的財政經(jīng)驗:
  第一,世界沒(méi)有一個(gè)以市場(chǎng)化方式完成工業(yè)化的大國在其工業(yè)化過(guò)程中是實(shí)施高稅收政策的。西歐和北美的主要大國在基本完成工業(yè)化之時(shí),財政收入占GDP比重通常僅為10%左右。這些國家是在經(jīng)濟發(fā)展達到較高水平之后才實(shí)施高稅收政策的。
  第二,發(fā)達國家的財政形態(tài)在從低稅收向高稅收轉型的過(guò)程中,新增稅收的去向主要用于建設福利國家。社會(huì )福利支出的增加,占了過(guò)去100年這些國家新增財政收入的主要部分。換句話(huà)說(shuō),發(fā)達國家提高財政收入占GDP比重,對應的是建設福利國家。
  第三,盡管低稅收與高增長(cháng)沒(méi)有絕對的一一對應關(guān)系,但世界主要發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗顯示,低稅收通常意味著(zhù)高增長(cháng),高稅收通常意味著(zhù)低增長(cháng)。如今高稅收、高福利的發(fā)達國家面臨的低增長(cháng)、高失業(yè)率以及公共債務(wù)危機,都昭示著(zhù)這種財政選擇并非審慎而深謀遠慮的做法。相反,發(fā)達國家不得不重新思考經(jīng)濟學(xué)鼻祖亞當·斯密倡導的“低稅收”和“收支平衡”的古典財政教義。
  一道簡(jiǎn)單算術(shù)題證明了財政收入高增長(cháng)的不可持續性。如果任由財政收入的增速超過(guò)GDP的增速,一定會(huì )在不久的將來(lái)看到這一政策的不利后果。世界上沒(méi)有一個(gè)國家可以長(cháng)期維持財政增速遠超經(jīng)濟增速的局面。只有領(lǐng)導層高瞻遠矚,著(zhù)眼未來(lái),克服稅收剛性難題、破除財稅政績(jì)工程和抑制政府部門(mén)預算沖動(dòng),才能扭轉財政收入過(guò)快增長(cháng)的局面。邏輯上不可持續的事情如果還沒(méi)有轉化為眼前的危機,主要理由是時(shí)間還不夠長(cháng),須加以警惕。

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