2011年3月24日，一群家長(cháng)代表再次來(lái)到教育部門(mén)口，遞交他們關(guān)于取消高考戶(hù)籍限制的呼吁書(shū)。
隨呼吁書(shū)一同遞交的，是一本厚厚的藍色簽名冊，上面已有1.9萬(wàn)名家長(cháng)的簽名。這些家長(cháng)，從外地來(lái)京打工多年，孩子亦隨自己在北京讀書(shū)。然而，根據2005年所確立的高考報名“學(xué)籍、戶(hù)籍”雙認定原則，他們的孩子必須回原籍參加中考、高考。如此一來(lái)，由于兩地教學(xué)內容和考題不同，考試成績(jì)必然受到影響。
僅北京，就有40多萬(wàn)在讀學(xué)生沒(méi)有北京戶(hù)口，他們往往讀到初中或高中，就不得不和父母分離，回戶(hù)籍地就讀。這已是家長(cháng)們的第九次行動(dòng)。此前七個(gè)月，他們每月都到教育部遞交一次聯(lián)名信和建議書(shū)，希望允許2011年在京讀書(shū)的外地孩子能夠在北京報名高考。不過(guò)，他們的訴求始終未獲實(shí)質(zhì)性回應。
直到“兩會(huì )”期間，教育部部長(cháng)袁貴仁的表態(tài)，讓他們有了新的希望。2011年3月10日，袁貴仁在人民大會(huì )堂北廳接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示，“隨遷子女如何參加高考很快將出方案，目前正在加強調研�！�
他介紹，教育部認為農民工進(jìn)城是趨勢，也是城市建設所需要的，如某城市覺(jué)得父母應當和可以在城里工作，就業(yè)證、暫住證齊全，“那么我們認為，城市就要負責他的孩子上學(xué)問(wèn)題�！�
然而，據財新《新世紀》記者了解，這份“很快將出”的文件，尚處在討論、調研階段，目前仍沒(méi)有具體的可操作方案。
流動(dòng)人口高考訴求
家長(cháng)們的麻煩，源于中國政府加強對高考移民的管制，而強化了按戶(hù)籍地報考的原則。其問(wèn)題凸顯，始于2005年。彼時(shí)，高考移民之風(fēng)越演越烈，多例“集體高考移民”“移民狀元”曝光，甚至釀成公共事件。
所謂的高考移民，源于中國高考錄取的分省指標制，其最主要的做法，是各高校在招生錄取時(shí)，分省份、分專(zhuān)業(yè)，差別性下放錄取指標。前教育部考試研究中心主任趙亮宏告訴財新《新世紀》記者，所謂的分省指標制，從計劃經(jīng)濟年代延續至今。決定錄取指標的因素很多，包括地區歷史文化、就業(yè)分配、地方財政投入等多種因素。
不同區域差別對待，造就了高招錄取的兩類(lèi)“特區”。一是為兼顧不同地區教育發(fā)展的不平衡，各高校向教育欠發(fā)達地區以較低分數線(xiàn)傾斜招生，或是額外投放招生名額。因而，不少來(lái)自發(fā)達地區成績(jì)普通的學(xué)生，紛紛以遷戶(hù)口、開(kāi)假證明等方式，向新疆、寧夏、海南等地“移民”。
另一類(lèi)特區，源于高校招生向本地生源傾斜。趙亮宏介紹，這與地方性大學(xué)由地方財政支持有關(guān)。理論上，中央部屬高校則由全國納稅人支持，應各地區一視同仁，但北京大學(xué)憲法與行政法研究中心的《大學(xué)招生考試制度改革調研報告》顯示，諸如復旦大學(xué)、浙江大學(xué)、武漢大學(xué)、南京大學(xué)等國家重點(diǎn)支持的“985大學(xué)”，在本地錄取考生達到招生總量的30%到40%，甚至50%。北京考生考取北大的機會(huì )要比山東、河南等省的考生高出幾十倍甚至上百倍。
顯然，兩類(lèi)“移民”都占用當地招生指標，因而地方輿論對“移民”現象抨擊強烈。教育部教育發(fā)展研究中心副主任韓民認為，高考移民的產(chǎn)生，“其根源在于教育資源的區域間不平衡，在于教育公共財政投入的機制不合理�！�
但2005年對高考移民的整治，并未從此根源入手，而是進(jìn)一步強化戶(hù)籍、學(xué)籍制度。根據教育部與公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好普通高校招生全國統一考試考生報名資格審查工作的通知》，高考報名采取“學(xué)籍、戶(hù)籍”雙認定原則，即高考報名以考生戶(hù)籍為主，并要求其在本地區高中就讀一定學(xué)習年限。
這一規定加大了“移民”難度，短時(shí)間內遏制了高考移民。然而其副作用很快顯現。一些有學(xué)籍、無(wú)戶(hù)籍的隨遷子女，失去了在居住地高考的機會(huì )。
尚無(wú)實(shí)質(zhì)性動(dòng)作
隨著(zhù)各地城鎮化加快和人口流動(dòng)日益頻繁，隨遷子女高考矛盾日益尖銳。對隨遷子女高考問(wèn)題的方案研討，在2010年提上日程。
2010年7月，《國家中長(cháng)期教育改革和發(fā)展規劃綱要(2010-2020年)》發(fā)布，其中明確將“研究制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當地參加升學(xué)考試的辦法”。當年底，山東省、湖南省、重慶市三地作為基礎教育綜合改革試點(diǎn)地區，探索流動(dòng)人口子女在流入地平等接受義務(wù)教育和參加升學(xué)考試的辦法。但由于教育部方面始終未能出臺全局性的指導方案，各地均表示要
“謀定而后動(dòng)”，試點(diǎn)有名無(wú)實(shí)。
財新《新世紀》記者從重慶方面了解到，當前尚無(wú)明確的改革思路形成�！爱惖馗呖忌婕暗搅魅氲亓鞒龅氐膮f(xié)調，需要教育部全國層面的統籌。且改革辦法涉及高考制度的公平、公開(kāi)、公正，地方上不敢輕舉妄動(dòng)�！敝貞c市教委的工作人員告訴財新《新世紀》記者，究竟是采取哪種方案，目前還無(wú)定論，至于具體報名條件的制定更未涉及。
山東和湖南二省亦無(wú)實(shí)質(zhì)性突破。財新《新世紀》記者從山東省教育廳了解到，山東省的基礎教育綜合改革方案將于3月底出臺，當中會(huì )涉及流動(dòng)人口子女參加高考的問(wèn)題，但改革思路當前仍未確定。湖南省則在等待教育部門(mén)的統一部署。
上海交通大學(xué)教授熊丙奇指出，山東、湖南二省，高考升學(xué)競爭激烈，乃是“高考移民”移出地，繞開(kāi)北京、上海這樣矛盾最集中的流入地，而在這些二線(xiàn)城市試點(diǎn)，“意義不大”。
正基于此異議，袁貴仁在“兩會(huì )”期間對媒體透露，教育部目前正和上海、北京研究，逐步推進(jìn)異地高考。
然而，一位接近教育部的專(zhuān)家告訴財新《新世紀》記者，北京目前尚未將此事提上議程。北京市教委宣傳部門(mén)的回應是，目前尚無(wú)政策出臺，“‘兩會(huì )’剛開(kāi)完，領(lǐng)導的精神我們也得要先消化消化”。
上海市的腳步則更大一些。根據上海2011年的高考報名標準，有十類(lèi)非滬籍考生可以報名參加上海高考。其中，引進(jìn)海外高層次人才子女和市教委批準的其他特殊情況考生兩類(lèi)，是今年新加入的。上海市教委的工作人員告訴財新《新世紀》記者，此外，上海尚未有進(jìn)一步政策動(dòng)向。但上海每年都在根據實(shí)際情況調整報名條件，非戶(hù)籍考生類(lèi)別也從五年前的六類(lèi)上升到現在的十類(lèi)。
不過(guò)，亦有學(xué)者指出，上海市降低報名門(mén)檻，主要受惠群體，乃是高端人才的子女，如父母為海外高層次人才、在滬高校、科研機構博士后流動(dòng)站在站人員等。普通務(wù)工人員，尤其是農民工的子女，仍被排斥在外。
據了解，袁貴仁所稱(chēng)的方案，并非針對北京、上海二市。盡管當前著(zhù)手研究工作，但距離具有操作性的具體方案出臺，仍有時(shí)日。
爭議“市民待遇”
心急如焚的家長(cháng)們每天輪流向教育部的有關(guān)司局打電話(huà)，也未得到任何實(shí)質(zhì)性答復�！安⒉皇墙逃坎环e極�！币晃唤咏逃康膶W(xué)者告訴財新《新世紀》記者，“而是異地高考問(wèn)題太復雜，不是短時(shí)間、憑教育部門(mén)一己力量所能解決�！�
一位家長(cháng)告訴財新《新世紀》記者，教育部門(mén)曾向他們提出過(guò)解決方案，孩子們可以“借考”，只要當地教育部門(mén)協(xié)調即可。不過(guò)家長(cháng)們并不認可�！拔以诒本┕ぷ骷{稅，孩子也從小在北京讀書(shū)�！鄙鲜黾议L(cháng)表示，“我們事實(shí)上就是北京人，要的是平等的市民待遇�！�
趙亮宏介紹，借考制度事實(shí)已存在多年。按規定，“因公”“長(cháng)期”“集體”在省外工作的職工子女，允許在居住地高考，但不參與當地的錄取。
熊丙奇將此種方案稱(chēng)作“技術(shù)性”方案，“根本算不上一種改革”。按《普通高等學(xué)校招生工作規定》規定，“異地借考”有三個(gè)前提：借考地的考題與戶(hù)籍地完全相同，戶(hù)籍所在地的省(自治區、直轄市)高校招生辦公室批準，父母現工作單位征得所在區(縣)高校招生辦公室同意�！敖杩肌焙�，學(xué)生的高考成績(jì)將送到戶(hù)籍所在地參加高考錄取，或者就在當地錄取，但需戶(hù)籍所在地把錄取指標撥到當地。
重慶市教委的上述工作人員告訴財新《新世紀》記者，這一方案的操作十分困難，當前全國有17份高考試卷，流入地與流出地考題不同，教育資源亦不均衡，且劃撥指標很難協(xié)調。
在家長(cháng)們看來(lái)，比較合理的方案，是放寬高考報名資格，從“戶(hù)籍+學(xué)籍”為準，調整為“居住證+學(xué)籍”或者“多年納稅證明+學(xué)籍”的標準。他們根據北京對房屋、汽車(chē)“限購令”，提出了以五年納稅或社會(huì )保險繳納記錄為準的具體建議。
事實(shí)上，這也是當前教育部比較認可的主流觀(guān)點(diǎn)。韓民表示，從教育部的表態(tài)可以看出，逐步放寬標準將是一個(gè)方向，最主要的限定乃是父母在當地就業(yè)，在居住地已經(jīng)比較穩定的人群。
積極推動(dòng)高考戶(hù)籍改革的北京郵電大學(xué)法學(xué)學(xué)者許志永對此曾有過(guò)測算，一旦開(kāi)放以戶(hù)籍為標準的報名門(mén)檻，所謂的“留守兒童”都有可能來(lái)京與父母團聚，數量約為94萬(wàn)。
他參與起草的一份建議書(shū)認為，由于近年來(lái)北京市學(xué)齡人口呈減少趨勢，如果這些適齡留守兒童在未來(lái)五年全部到北京來(lái)上學(xué)，北京的中小學(xué)生數量只是恢復到上世紀90年代的水平略多8%左右；相應的教育經(jīng)費需增加78%，即平均每年12%。北京現在的教育經(jīng)費占財政預算的18.58%，相比紐約的31%而言，并非不可承受。
韓民分析，逐步放寬報名標準，戶(hù)籍學(xué)生的升學(xué)名額會(huì )被部分占用，本地學(xué)生錄取幾率也會(huì )相應變小。此外，北京、上海這樣的大城市，基礎教育資源也更豐富，如果高考環(huán)節放開(kāi)，也會(huì )產(chǎn)生以獲得優(yōu)質(zhì)基礎教育資源為目的的教育移民。當地政府要保持當前生均投入，壓力勢必大增。
在不少學(xué)者看來(lái)，要真正解決異地高考的問(wèn)題，根源在于對分省指標制度的改革，乃至對整個(gè)高考制度的重構。
然而，分省指標制是否應當取消，學(xué)界和業(yè)界仍有不同的聲音。在熊丙奇看來(lái)，要真正解決問(wèn)題，是建立“統一測試+高校自主招生”的考試招生體系。一方面，高考完全社會(huì )化，考生可不分戶(hù)籍，在各地自由報名，進(jìn)行統考；另一方面，學(xué)校有錄取自主權，可以結合自主招生，建立多元評價(jià)體系，將考生所在地區的教育水平也納入評價(jià)體系，不分戶(hù)籍進(jìn)行錄取。
不過(guò)，另一些學(xué)者則認為分省指標制度對于保障落后地區學(xué)生的受教育權，仍有著(zhù)積極的作用，何況若要調整當前的分省指標，還會(huì )遭遇來(lái)自高校所在地的更大阻力。
韓民強調，以地方投入為主的教育投入機制，將教育變成一種地方公共產(chǎn)品，必然與地區利益緊密相關(guān)。而區域間的投入差異，也進(jìn)一步導致教育資源、教育機會(huì )的不均衡。在他看來(lái)，對高考招生制度的改革是重要的，但更重要的還是要改變造成此種高招制度的財政投入模式，加大公共財政尤其是中央財政的投入，方為正解。