為基金業(yè)謀利？投資者被忽視？做“老鼠倉”更便利？
　　2004年6月1日，《中華人民共和國證券投資基金法》（下稱(chēng)“《基金法》”）實(shí)施。今年6月26日，十一屆全國人大常委會(huì )第二十七次會(huì )議初次審議了《中華人民共和國證券投資基金法（修訂草案）》（下稱(chēng)“《修訂草案》”），并于7月6日在中國人大網(wǎng)全文公布，向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，意見(jiàn)征集截止日期到8月5日。
　　在中國基金行業(yè)邁入第十三個(gè)年頭時(shí)，終于迎來(lái)了立法的重大修訂。然而，《修訂草案》甫一公布，便引發(fā)了一場(chǎng)爭論。
　　對于該法正式出臺的時(shí)間，《中國經(jīng)濟周刊》采訪(fǎng)多位業(yè)內人士，普遍預計“會(huì )很快”，最晚也會(huì )在明年上半年出臺。
　　參與《基金法》修訂的唯一法律學(xué)者、中國政法大學(xué)教授李曙光對《中國經(jīng)濟周刊》介紹說(shuō)：“按照我國的立法程序，應經(jīng)過(guò)‘三讀’。目前該草案已經(jīng)通過(guò)一讀，在8月份應可完成二讀，如果需要在本屆人大期內完成該法，最快可能在10月份出臺。雖然目前對草案存在的爭議很多，修訂小組會(huì )進(jìn)一步針對這些意見(jiàn)做深入調研，但大改的可能性不大�！�
　　大成律師事務(wù)所律師邱锫對《中國經(jīng)濟周刊》分析稱(chēng)：“按照以往法律法規的修改，沒(méi)有特殊爭議的，在修改意見(jiàn)稿公布征求意見(jiàn)一年到一年半左右，就可以通過(guò)最終修改意見(jiàn)并實(shí)施�！毙掳妗痘�金法》大概在明年上半年前就會(huì )出臺。
　　瑞盈財富研究部總監孫翔向《中國經(jīng)濟周刊》指出，樂(lè )觀(guān)地估計，新《基金法》應該在明年出臺�！霸谡髑笠庖�(jiàn)期間，如果爭議較大，修改意見(jiàn)比較多，也許會(huì )推遲征求意見(jiàn)期。從審議通過(guò)到正式實(shí)施也需要一定的時(shí)間。樂(lè )觀(guān)估計今年能夠出臺已經(jīng)算比較順利的了，如果稍不順，很可能就要拖到明年出臺�！�

　　你對此次修訂滿(mǎn)意嗎？

　　與《修訂草案》同時(shí)發(fā)布的還有關(guān)于此次修訂的說(shuō)明，該說(shuō)明稱(chēng)，現行《基金法》的部分規定已不能完全適應市場(chǎng)發(fā)展新形勢和基金監管的需要，主要表現在：一是非公開(kāi)募集基金缺乏法律規定。二是基金治理結構不健全，投資者權益保護力度不足。三是基金的行政管制和運作限制過(guò)嚴，制約基金市場(chǎng)競爭力和活力發(fā)揮。
　　盡管此次修訂做了比較全面的考慮，但在《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪(fǎng)了解中，大致出現了兩種截然不同的評價(jià)：一種是站在基金行業(yè)本身發(fā)展來(lái)看，從業(yè)者普遍認為，這部法律可以為當前基金行業(yè)“松綁”，打破“制度束縛”以推動(dòng)基金業(yè)發(fā)展；另一種是站在中小投資者角度，認為《修訂草案》出發(fā)點(diǎn)就是錯誤的，該草案不足以保護中小投資者，更像是為利益集體謀利。

　　基金業(yè)：轉型的信號

　　華安基金為《中國經(jīng)濟周刊》分析了《修訂草案》的五大亮點(diǎn)：1.基金公開(kāi)募集由核準制變?yōu)樽�冊制，基金發(fā)行的市場(chǎng)化改革再進(jìn)一步；2.新增基金組織形式引入理事會(huì )型和無(wú)限責任型基金，賦予投資者更多選擇，強化對基金管理人的監督和約束；3.私募納入監管并在符合條件經(jīng)證監會(huì )批準后發(fā)行公募產(chǎn)品，基金未來(lái)面臨私募的行業(yè)競爭；4.降低了基金持有人大會(huì )的條件；5.允許從業(yè)人員證券投資等。
　　在基金組織形式方面，本次修訂引入理事會(huì )型和無(wú)限責任型基金，并修改完善基金份額持有人大會(huì )的規定，促進(jìn)其作用發(fā)揮。邱锫認為，“針對基金份額持有人召集難度大、發(fā)揮作用難的問(wèn)題，適當降低持有人大會(huì )召開(kāi)的門(mén)檻，將持有人出席人數從50%調整為1/3，并引入二次召集大會(huì )制度。這些舉措有利于保護基民的利益�！�
　　孫翔認為，現行《基金法》規定，基金公司主要股東僅限于金融機構，由此形成了目前基金公司主要發(fā)起股東為銀行、券商和信托公司的局面；而《修訂草案》降低基金公司發(fā)起股東的門(mén)檻，就是要促進(jìn)競爭，將審核重點(diǎn)放在股東和高管人員的誠信記錄及專(zhuān)業(yè)履歷方面。
　　好買(mǎi)基金投資總監樂(lè )嘉慶表示，“這部草案的出臺，將會(huì )是基金行業(yè)轉型的信號。行業(yè)人士稱(chēng)之為《轉型的簽約書(shū)》�！�
　　華安基金方面對《中國經(jīng)濟周刊》表示：“草案中的修訂幅度雖不如預期，但既有修訂足以對資產(chǎn)管理行業(yè)產(chǎn)生重要影響，相信對于公募基金行業(yè)發(fā)展有積極的促進(jìn)作用�！�

　　投資者：沒(méi)有前瞻，反而倒退

　　否定者認為，《修訂草案》并沒(méi)有兼顧基金持有人的利益，在保護投資者利益方面進(jìn)展較小，甚至倒退。
　　有不愿具名國內某證券公司首席顧問(wèn)對《中國經(jīng)濟周刊》直言：“這是一部完全脫離中國具體經(jīng)濟環(huán)境的，片面遵循國際化規則的草案。眼下，建立基金行業(yè)道德，制定規范的行業(yè)氛圍才是重中之重�！痘�金法》應該更多強調處罰的措施，甚至法律的制裁辦法�！�
　　“‘還不會(huì )爬就想跑’的想法是這份草案制定的最本質(zhì)問(wèn)題�！鄙鲜鋈耸繉χ赋�，“現在中國基金市場(chǎng)相對而言，各種操縱價(jià)格變動(dòng)、修改價(jià)格體系的情況相當多，《基金法》應該提高它自身的震懾力，對這種不正當的操作進(jìn)行嚴厲的打擊。不是說(shuō)出臺一個(gè)‘應該’如何做的法案，而是要制定出‘必須’如何操作的法案�！�
　　上海證券基金評價(jià)研究中心副總經(jīng)理李艷對《中國經(jīng)濟周刊》表示，“這一草案太過(guò)于注重（應對）當前市場(chǎng)的變化，可能缺少了前瞻性，希望能更多地考慮今后市場(chǎng)的變化，以及未來(lái)基金市場(chǎng)的規劃。以此作為準心去制定和實(shí)施新的基金法，這樣可能可以更有效地管理基金行業(yè)�！�

　　能否堵住老鼠倉？

　　屢禁不止的“老鼠倉”，一直是基金行業(yè)的頑疾。本次《修訂草案》第十九條指出，基金管理人的董事、監事、高級管理人員和其他從業(yè)人員，其本人、配偶、利害關(guān)系人進(jìn)行證券投資，應當事先向基金管理人申報，并不得與基金份額持有人發(fā)生利益沖突�；�金管理人應當建立前款規定人員進(jìn)行證券投資的申報、登記、審查、處置等管理制度。

　　利益輸送更加便利

　　雖然這些規定強化了對基金管理人的監督，完善了基金的激勵和約束機制，但有媒體分析指出，《修訂草案》中暗藏兩大值得警惕的“陷阱”：一是第十四條，允許基金公司從事“投資顧問(wèn)”業(yè)務(wù)；二是第八十六條，允許基金買(mǎi)賣(mài)重大關(guān)聯(lián)方的股票。這兩條規定都容易為基金公司從事“老鼠倉”和進(jìn)行利益輸送創(chuàng )造便利。
　　上海證券基金評價(jià)研究中心副總經(jīng)理李艷認為：“這項草案的實(shí)施可能意味著(zhù)基金行業(yè)一些之前不被認可的行為合法化，同時(shí)這項規定可能對基金管理人有更高的要求，在政府監管時(shí)可能會(huì )加大監管方面的難度，從而減少了對行業(yè)本身投注的精力�！�
　　據本刊了解，在基金法修訂過(guò)程中，多數意見(jiàn)對基金經(jīng)理炒股提出采取“疏”與“堵”兩種解決手段：一方面適當放開(kāi)基金從業(yè)人員投資股票、債券、封閉式基金、可轉債、未上市股權及股指期貨等金融衍生品，基金經(jīng)理等投資人員的投資行為還應依法公開(kāi)披露；另一方面，強化基金從業(yè)人員的誠信義務(wù)，禁止基金從業(yè)人員從事背信行為及與基金和基金持有人利益相沖突的行為，否則予以嚴厲處罰。

　　堵不如疏

　　大成律師事務(wù)所律師張戰民認為：“對基金從業(yè)人員買(mǎi)賣(mài)證券限制的放松，是必然的趨勢。在以往的強制限制的規定下，并沒(méi)有有效地達到管理的目的，反而出現了各種規避法律的形式，與其‘堵’還不如‘疏’，讓這些交易行為透明公開(kāi)，反而更容易管理，而作為基金從業(yè)人員，有了合法的選擇，其行為反而會(huì )更規范。據此，我認為老鼠倉不但不會(huì )多，反而會(huì )逐漸減少�！�
　　該所律師陳文君也認為：“基金從業(yè)人員的投資陽(yáng)光化，不會(huì )導致老鼠倉的增多�！钡�他同時(shí)提醒：“關(guān)于基金從業(yè)人員投資的信息披露制度必須跟上，一方面做到從業(yè)人員的分級，即不同崗位的限制應該是不一樣的，辦公室行政人員、銷(xiāo)售人員、不接觸資金業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)人員、IT人員以及操盤(pán)人員的標準是不一樣的；另一方面，從業(yè)人員有一個(gè)客觀(guān)的標準作為投資的邊界。這些工作是需要通過(guò)外部的立法和內部的控制制度進(jìn)一步細化的�！�
　　好買(mǎi)基金的樂(lè )嘉慶認為“老鼠倉”是很難避免的事情，“對待這個(gè)事情，與其一棍子打死，不如將其解放出來(lái)，加入管理機制，制定出合理的監管方式更具有時(shí)效性。比如，從業(yè)者購買(mǎi)基金需上報申請等等。這樣很大程度上促進(jìn)了基金市場(chǎng)，也可以很好地得到管理�！�

　　三讀

　　指立法和審議議案所經(jīng)過(guò)的3個(gè)程序，在我國實(shí)施的三審制中，一審是聽(tīng)取提案人對法律草案的說(shuō)明，進(jìn)行初步審議；二審是在委員們對法律草案進(jìn)行充分調查研究后，圍繞法律草案的重點(diǎn)、難點(diǎn)和分歧意見(jiàn)，進(jìn)行深入審議；三審是在專(zhuān)門(mén)委員會(huì )根據委員們的審議意見(jiàn)對法律草案進(jìn)行修改并提出審議結果報告的基礎上再做審議，若意見(jiàn)比較統一，即交付表決。

　　爭議“專(zhuān)業(yè)人士持股”

　　大成律師事務(wù)所的邱锫律師認為，“從這一制度的本意來(lái)說(shuō)，是為了增強基金投資及管理的專(zhuān)業(yè)性，保證基金運營(yíng)的專(zhuān)業(yè)性和合理性。但是股權鼓勵對股權較疏散的基金公司或小基金公司較可行，大型基金公司實(shí)施難度較大，艱難主要在股東層面，只有小基金公司、新基金公司為吸引人才，采用股權鼓勵辦法。此外，如果盲目地實(shí)施專(zhuān)業(yè)人員持股，在專(zhuān)業(yè)人員無(wú)法達到預期效果時(shí)，有可能導致基金管理成本的增加，損害投資方的利益�！�
　　瑞盈財富研究部總監孫翔也認為，專(zhuān)業(yè)人士持股，“利益相關(guān)方之間的關(guān)聯(lián)交易可能有抬頭趨勢，導致違規操作等。另外，持股人士資產(chǎn)可能會(huì )有一個(gè)較大的提高，這對于行業(yè)收入差距的擴大可能起到推波助瀾的作用�！�

　　爭議“私募納入監管”

　　瑞盈財富研究部總監孫翔分析稱(chēng)：非公開(kāi)募集基金納入監管，在制度設計上與公募基金有著(zhù)非常明顯的區別。比如，對公募基金管理人實(shí)行“審核制”，私募基金管理人則為“注冊制”；在基金募集方面，公募基金為“注冊制”，私募基金則進(jìn)一步放松管制，實(shí)行“備案制”；在投資者準入方面，私募基金更為嚴格，募集對象限定于符合一定條件的合格投資者，募集方式上限定于非公開(kāi)方式，不得采用任何公開(kāi)方式宣傳推介。
　　孫翔認為：這種制度安排，更多地體現了相關(guān)當事人的意思自治和行業(yè)自律，可以盡量減少行政監管介入，將監管資源更多地配備在公募基金的規范管理上，這與目前境外市場(chǎng)對私募基金的監管理念和趨勢大體一致。
　　大成律師事務(wù)所律師陳文君則認為，“雖然今后私募基金將會(huì )受到更多的監管，運作方式將更加規范，更加透明，但基于該法，對私募基金的約束會(huì )增加，備案、審批等程序加大了私募的運行成本，使得私募基金的運作更加困難�！�

    《基金法》

    修訂參與者、中國政法大學(xué)教授 李曙光

    李曙光認為，《修訂草案》中增加了基金組織形式，即在現行契約型基金的基礎上，引入了理事會(huì )型和無(wú)限責任型基金。而“契約型”基金的提法在舊法中就不應該有所規定，因為所有的市場(chǎng)活動(dòng)都是建立在“契約型”的基礎之上，這樣的規定是“多此一舉”。而在后來(lái)的實(shí)踐中發(fā)現，目前基金組織形式中將基民的利益忽略了，投資者缺乏意志表達機制——基金份額持有人大會(huì )召集難度較大、作用發(fā)揮受限，難以形成對基金管理人的有效監督和制約。因此本次修訂對原來(lái)立法的不足做了針對性的調整，但這對于立法本身是“另一個(gè)層面的問(wèn)題”。
　　李曙光表示，“通過(guò)一部法律完全禁止‘老鼠倉’不現實(shí)，也做不到。但按照目前草案的規定，是利大于弊的。只有在今后的實(shí)踐中，可以依據證據治罪，形成經(jīng)典案例，法院才可據此來(lái)‘開(kāi)藥治病’�！�