正在修訂的《中華人民共和國證券投資基金法(修訂草案)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《修訂草案》)征求意見(jiàn)已于近期結束，其中涉及到股權投資基金(PE)的部分修訂內容引起行業(yè)廣泛討論。
目前我國PE行業(yè)缺乏專(zhuān)門(mén)對應的法律參照，專(zhuān)家認為，應在《修訂草案》中設專(zhuān)章予以規定。但在具體監管細節方面，建議參照國際成熟市場(chǎng)經(jīng)驗，以嚴格把控投資人準入資質(zhì)為關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)一步細化監管措施，明確統一監管部門(mén)，多渠道為我國PE行業(yè)營(yíng)造健康、可持續的發(fā)展環(huán)境。
PE入法引發(fā)行業(yè)集體反對
近期，中國投資協(xié)會(huì )股權和創(chuàng )業(yè)投資專(zhuān)業(yè)委員會(huì )等25家股權和創(chuàng )業(yè)投資協(xié)會(huì )向全國人大常委會(huì )遞交建議書(shū)(簡(jiǎn)稱(chēng)《聯(lián)名建議書(shū)》)，認為不應將PE納入《證券投資基金法(修訂草案)》。
記者調查采訪(fǎng)了解到，《修訂草案》之所以引起PE行業(yè)廣泛質(zhì)疑，是因為修訂后，股權投資基金可能被納入該法案的監管范圍內，而且股權投資行業(yè)的監管主體也將隨之發(fā)生變化。
首先，此前我國尚無(wú)專(zhuān)門(mén)針對PE的立法，《修訂草案》擬將PE作為非公開(kāi)募集基金的一種納入監管之列。
《修訂草案》第107條規定，“非公開(kāi)募集基金財產(chǎn)的證券投資，包括買(mǎi)賣(mài)或持有股票、債券，或者國務(wù)院證券監督管理機構規定的其他證券及其衍生品種�！备鶕捌谕嘎冻龅男盘�，股權投資基金可能被納入《證券投資基金法》。
行業(yè)協(xié)會(huì )提出的《聯(lián)名建議書(shū)》，建議把非公開(kāi)募集基金財產(chǎn)的證券投資的定義修改為“包括買(mǎi)賣(mài)或持有股票、債券，或者國務(wù)院依法認定的其他證券”。認為不應將PE納入證券投資基金法，同時(shí)認為“證券”的界定權應在國務(wù)院，反對《修訂草案》將其下放到證券監督管理機構。
其次，我國PE行業(yè)監管部門(mén)為發(fā)改委，而《修訂草案》第一百條明確“擔任非公開(kāi)募集基金管理人，應當經(jīng)國務(wù)院證券監督管理機構注冊或者基金行業(yè)協(xié)會(huì )登記�！边@意味著(zhù)，如果PE被納入該法案監管后，監管主體可能變成證券監督管理機構。
“業(yè)內擔心監管主體的變化可能導致未來(lái)行業(yè)政策方向發(fā)生改變�！钡谌窖芯繖C構清科研究中心高級分析師林婉婷認為，證券監管部門(mén)對證券基金的監管往往較嚴格，但發(fā)改委對于PE行業(yè)監管相對寬松，更注重行業(yè)自身的發(fā)展創(chuàng )新。如果監管部門(mén)發(fā)生變化可能對我國PE行業(yè)發(fā)展帶來(lái)一定的不確定性。
作為《聯(lián)名建議書(shū)》參與協(xié)會(huì )之一，上海市創(chuàng )業(yè)投資行業(yè)協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)錢(qián)維锠表示，證券投資基金投資于公開(kāi)交易的證券；股權投資基金投資于非公開(kāi)交易的股權。兩者有著(zhù)實(shí)質(zhì)性不同，不能混為一談，按照國際慣例應采取分開(kāi)立法，分開(kāi)監管。
我國PE法制建設不可或缺
我國現行《證券投資基金法》2004年實(shí)施，八年來(lái)中國證券基金業(yè)發(fā)展迅速，市場(chǎng)實(shí)踐已遠遠超越了原有證券基金法的規定，有必要進(jìn)一步改進(jìn)完善。此外，近年來(lái)我國PE發(fā)展迅速，而由于監管法律不健全導致行業(yè)出現諸多亂象，這也要求我國對PE行業(yè)加強法制建設。
“此次《證券投資基金法(修訂草案)》將私募股權基金納入規范，并制定綜合的投資基金法，這是基金立法的初衷和愿望�！比珖舜筘斀�(jīng)委辦公室副主任王連洲認為，未上市公司的股權也屬于以股份數額交易的，這就意味著(zhù)在此所稱(chēng)的“基金”，不僅可以投資上市交易的證券，也可以參與未上市公司的股權以及房地產(chǎn)、貴金屬、收藏品、外匯等投融資活動(dòng)。
全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈表示，近年來(lái)非公開(kāi)募集基金快速發(fā)展，但設立和運作缺乏法律依據，導致資金募集和投資行為不規范，容易損害投資者權益，更有少數違法犯罪分子借私募之名行“亂集資”之實(shí)。正是基于此，《修訂草案》對“證券投資”一詞的范圍進(jìn)行了擴展性的創(chuàng )新界定。
金融危機之后，加強對金融領(lǐng)域監管已成為全球趨勢。美國樂(lè )博律師事務(wù)所合伙人彭川告訴記者，2008年金融危機后，美國也加強了對PE的監管。2010年正式生效的《多德弗蘭克法案》要求除創(chuàng )業(yè)投資機構(VC)之外的PE需要登記注冊，由美國證券交易委員會(huì )(SEC)監管，而此前除了已上市的PE之外，其他是不需要登記注冊并做公開(kāi)披露的。
中國人民銀行金融研究所所長(cháng)金中夏介紹，金融危機后，歐洲頒布了針對另類(lèi)投資基金經(jīng)理人的監管指令�？傮w來(lái)看，全球主要市場(chǎng)都在對行業(yè)加強監管和評估，防范系統性風(fēng)險。
PE監管不宜矯枉過(guò)正 規范投資人資質(zhì)為關(guān)鍵
PE已成為我國金融市場(chǎng)一股不能忽視的力量。專(zhuān)家認為，需要將之納入系統化的監管環(huán)境。但監管措施不宜矯枉過(guò)正，應更具針對性，允許部分符合國家鼓勵政策的機構享有適當的豁免權。
彭川認為，PE的監管應更具針對性，可按照其投資目標的不同而采取不同的監管政策，比如，對可以投資于二級市場(chǎng)的PE機構應加強監管，而對于主要投資于國家鼓勵的初創(chuàng )型中小企業(yè)的創(chuàng )業(yè)投資基金，在政策上給予更多優(yōu)惠以及適當的豁免權。
同時(shí)，在專(zhuān)業(yè)人士看來(lái)，立法規范PE行業(yè)的發(fā)展關(guān)鍵在于嚴格把控投資人的準入資質(zhì)，避免中小投資者被誘惑參與這一高風(fēng)險行業(yè)。
“嚴格管控PE行業(yè)出資人準入門(mén)檻，是國際PE監管的慣例，也是我國應該參照學(xué)習的關(guān)鍵點(diǎn)�！币晃粐H股權投資機構的高管告訴記者，美國對股權投資基金監管的重點(diǎn)在于市場(chǎng)準入環(huán)節，對參與股權投資基金的投資者資格進(jìn)行嚴格規定。
對此，彭川也表示，法律制定的出發(fā)點(diǎn)應是保護小投資者的利益，不受監管的PE的主要投資人應嚴格設定為具有一定風(fēng)險承受能力以及風(fēng)險鑒別能力的個(gè)人及機構投資者。如美國證券法中定義的合格的個(gè)人投資人需要滿(mǎn)足凈資產(chǎn)超過(guò)100萬(wàn)美元(不包括主要住所)、近兩年個(gè)人年收入20萬(wàn)美元以上或夫妻年收入30萬(wàn)美元以上等條件。
此外，在推進(jìn)行業(yè)立法的同時(shí)，專(zhuān)家認為，行業(yè)自律起到的作用也極為重要。
中國投資協(xié)會(huì )名譽(yù)會(huì )長(cháng)、全國人大原副委員長(cháng)成思危認為，PE立法可以先由政府法規初步規定，通過(guò)實(shí)踐和發(fā)展來(lái)實(shí)現最后目標。但必須認識到股權投資基金的道德風(fēng)險，加強行業(yè)自律。推進(jìn)國家股權投資基金的發(fā)展，需要政府的支持和引導，但不要完全靠政府，而更多的依靠行業(yè)、民間自己的力量。