2012年12月24—28日，十一屆全國人大常委會(huì )第三十次會(huì )議在京召開(kāi)。會(huì )議期間，備受矚目的《土地管理法修正案草案》首次接受審議。作為上位法，《土地管理法修正案草案》將為《農村集體土地征收補償條例》的制定出臺鋪平道路。同時(shí)，也將助力新一輪農村土地改革。
從抗日戰爭時(shí)期的“地主減租減息，農民交租交息”，到解放戰爭時(shí)期的“沒(méi)收地主土地，實(shí)行耕者有其田的土地制度”，再到新中國成立后“廢除封建剝削的土地所有制，實(shí)行農民土地所有制”的土地政策，中國土地改革的步伐從未停止。
1978年，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18位農民冒著(zhù)極大的風(fēng)險，在土地承包責任書(shū)上按下了鮮紅的手印，小崗村包產(chǎn)到戶(hù)的做法再次拉開(kāi)了中國土地改革的序幕。
1992年，廣東省南海市(現為廣東省佛山市南海區)下柏村農民將承包經(jīng)營(yíng)的土地以股權形式，流轉給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社(或經(jīng)濟社)統一經(jīng)營(yíng)。新一輪土地改革“胎動(dòng)”，“土地流轉”成為此輪改革的主題。
土地流轉是一個(gè)系統工程，成都新一輪農村產(chǎn)權改革提出：“確權”是基礎，“流轉”是核心，“配套”是保障。這是此輪改革的關(guān)鍵所在。
2008年10月，中共十七屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權，發(fā)展多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)。自此，這一輪土地改革正式開(kāi)始起步。
2012年12月16日召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議指出，城鎮化是我國現代化建設的歷史任務(wù)，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質(zhì)量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發(fā)展。
而在農村城鎮化方面，農村土地經(jīng)營(yíng)使用權流轉在充當著(zhù)橋梁和紐帶的作用。
當下，在成都、重慶、深圳、上海、北京、佛山市南海區等地，農村集體土地改革試點(diǎn)工作正在進(jìn)行。試點(diǎn)中，集體土地改革在增加了農民收入、優(yōu)化土地資源配置等同時(shí)，也遇到了許多壁壘和困惑。
全國農村土地改革工作形式多樣。重慶的地票交易，成都的土地流轉，廣東佛山市南海區的配置股權分紅，天津的宅基地換房等等，不同的地方有著(zhù)不同的做法，也積累了不同的經(jīng)驗。
近年來(lái)，全國多個(gè)地方的土地改革工作都在“摸著(zhù)石頭過(guò)河”。然而，取得經(jīng)驗的同時(shí)，一些問(wèn)題也開(kāi)始暴露；普遍存在的問(wèn)題表現在四個(gè)方面：確權、監管、收益和小產(chǎn)權房。
確權的煩惱
確權是土地改革工作的基礎，只有經(jīng)過(guò)確權后，農民手上的土地才能順利流轉。然而，各地在確權頒證過(guò)程中出現了不少問(wèn)題。
所謂確權頒證，就是對農村集體土地所有權、房屋所有權、集體建設用地使用權、農村土地承包經(jīng)營(yíng)權和林區等，確權登記并為農民頒發(fā)相應的證書(shū)。
2012年，中央一號文件要求，2012年基本完成覆蓋農村集體各類(lèi)土地的所有權確權登記頒證，推進(jìn)包括農戶(hù)宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。國土資源部數據顯示，截至2012年10月底，農村集體土地所有權確權登記頒證率達到86%。
早在上世紀80年代末，國土資源部門(mén)就開(kāi)始了農村集體土地確權登記發(fā)證工作。到上世紀90年代初，國家減輕農民負擔取消了登記收費，這項工作因失去經(jīng)費來(lái)源而停滯下來(lái)。2001—2008年，國土資源部門(mén)重啟這項工作。
確權工作在全國全面展開(kāi)后，各地的做法各不相同。在巨大的利益面前，沒(méi)有被確權的人跳出來(lái)要求分紅，矛盾產(chǎn)生。哪些人可以受益？哪些人不能受益？確權標準就顯得非常重要。佛山市南海區就是例證。
近年來(lái)，在佛山市南海區，農民通過(guò)土地股權分紅，獲得幾十萬(wàn)、幾百萬(wàn)的收入已不是什么新鮮事。據了解，南海區集體土地可分紅的資金達到幾十億元。面對分紅這塊“大蛋糕”，誰(shuí)有資格獲得分紅，成了農村股份分紅糾紛的焦點(diǎn)。因分紅引起的沖突日益激烈。
目前，涉及股權糾紛的群體五花八門(mén)，其中有“外嫁女”(也叫出嫁女，原來(lái)嫁出去了，現在要回來(lái)分紅)及其子女，有對越自衛反擊戰的老兵、農村中自理糧和農轉非人員、知青及其子女、高等院校畢業(yè)生、違反計劃生育政策人員等。股權糾紛的案例，在南海區人民法院公開(kāi)的信息里很容易找到。
對于“外嫁女”問(wèn)題，南海區委區政府2008年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農村“兩確權”，落實(shí)農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見(jiàn)》。自此，“外嫁女”問(wèn)題稍有緩解，但股權糾紛問(wèn)題并沒(méi)有因此結束。南海區人民法院反映，類(lèi)型復雜的股權分配案件在不斷涌現。據統計，截至2011年9月，南海區人民法院就已受理該類(lèi)案件13件。
專(zhuān)家認為，之所以出現股權紛爭，是因為南海土地入股的嘗試較早，而當時(shí)沒(méi)有進(jìn)行確權頒證工作，沒(méi)有規定“外嫁女”等群體是否享有農村集體土地所有權等權利，才導致今天股權分配中出現的問(wèn)題。
除此之外，還有被規劃沒(méi)有確權的擱置現象。
成都市郫縣郫筒鎮地處城鄉接合部。據郫筒鎮鵑城村村務(wù)監督組組長(cháng)王清泉介紹，4年前的夏天，郫筒鎮部分土地被規劃進(jìn)了成都北部新區。2009年末，當地農民變成了城鎮居民，但是4年多過(guò)去了，包括鵑城村在內的22個(gè)村子依然沒(méi)有被開(kāi)發(fā)。
成都統籌城鄉綜合配套改革工作在2003年就已經(jīng)開(kāi)始，土地確權頒證工作也在2008年1月啟動(dòng)，現在確權工作已經(jīng)基本完成。
鵑城村的農民看著(zhù)別的村子的土地都確權頒證，拿到了耕地保護基金，享受到了各項惠農政策，可自己卻什么都拿不到。郫筒鎮很多村民不滿(mǎn)，便向郫筒鎮、郫縣政府反映情況，得到的答復都是郫筒鎮面臨拆遷。如今，拆遷基本上沒(méi)有開(kāi)始，安置房也沒(méi)有開(kāi)工建設。
鵑城村村主任唐少昌告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，一開(kāi)始給村民解釋安撫還管用，但是現在，村民想要實(shí)實(shí)在在的收益。
王清泉說(shuō)，即便是將要拆遷，也不影響給村民的土地確權頒證。
監管缺位
土地流轉是土地改革工作的核心，但因為制度缺位缺乏監督，一些地方的政策開(kāi)始被扭曲，甚至滋生了腐敗。
在重慶，地票在交易所交易意味著(zhù)土地成功流轉。流轉后，每畝地的交易價(jià)格至少要扣除幾萬(wàn)元的政策實(shí)施成本。剩余部分的地票交易收入，集體拿15%，農民拿其中的85%。
以重慶江津區為例，如果每畝地的地票指標以起拍價(jià)19.5萬(wàn)元的價(jià)格拍出的話(huà)，減去3.66萬(wàn)元的政策實(shí)施成本(復耕工程成本為1.2萬(wàn)元/畝；復耕管理成本為1.1萬(wàn)元/畝；復耕融資成本1.36萬(wàn)元/畝)，集體收入為2.4萬(wàn)元，農民實(shí)際收入約為13.5萬(wàn)元。
每畝地的政策實(shí)施成本為何這么高？復耕工程成本能有1.2萬(wàn)元/畝？有些人提出了質(zhì)疑。對此，地方政府的回答是：“上面拿下來(lái)的數據�！�
重慶某區國土所長(cháng)向《中國經(jīng)濟周刊》透露：“一般來(lái)說(shuō)，復耕工程成本在8000~9000元/畝，絕對不會(huì )超過(guò)1萬(wàn)元�！眱H復耕工程成本這一項，一畝地就可以節余3000~4000元。
結余的錢(qián)去了哪里？據了解，一般轉化成了街鎮的追加“工作經(jīng)費”。加上本身預算中每畝4000元的工作經(jīng)費，在街鎮一級，每畝的“工作經(jīng)費”最少有7000~8000元。而工作經(jīng)費的很大一部分演變成了工作獎勵，用以獎勵當地完成任務(wù)的國土工作人員。
重慶市國土局給每個(gè)區縣都有目標任務(wù)，這個(gè)目標任務(wù)是與績(jì)效掛鉤的。一位不愿具名的基層國土工作人員對《中國經(jīng)濟周刊》說(shuō)：“雖然是任務(wù)，但有獎金刺激，你說(shuō)這個(gè)工作我該怎么做？”他認為，在沒(méi)有監督的情況下，基層的工作人員為了完成任務(wù)拿到獎金，難免采取一些非常規的手段。
除此之外，在土地流轉中，集體資金缺乏有效監管，滋生出了腐敗現象。佛山市南海區因為缺乏有效監督機制，有的村干部以權謀私，損害了村民的利益，黎某案就是一例。
黎某是夏西村原村委會(huì )主任、經(jīng)聯(lián)社社長(cháng)。2009年，黎某被指侵吞出賣(mài)集體資產(chǎn)、任人唯親，在國際橡塑城土地承租合同中暗箱操作，違規發(fā)放借貸，違規抵押，損害了夏西村村民的利益。據當地人介紹，2012年3月底，“黎某被雙規”。
據南海區某位官員介紹，夏西村這樣的問(wèn)題，在南海乃至佛山都并非個(gè)案。因為在成立農村股份合作制企業(yè)之初，董事長(cháng)多數是由村“行政”一把手兼任，甚至有的監事會(huì )、董事會(huì )成員普遍由村黨政干部兼任，政企不分，行政干預經(jīng)濟問(wèn)題比較突出，對一把手缺乏有效的監督。
“所有的權力都集中在一個(gè)人身上。如果他的思想比較好，他能夠自我約束好，他就是能人，村里的功臣。如果他對自己約束不好，那他就是這個(gè)村的罪人，這種情況在這里屢見(jiàn)不鮮�！蹦虾^政府的一位官員告訴《中國經(jīng)濟周刊》。
為了對身兼數職的“能人”進(jìn)行監督，保護村民的權益，從2011年年初開(kāi)始，南海區啟動(dòng)了“政經(jīng)分離”的農村綜合體制改革，并搭建了農村集體資產(chǎn)交易平臺和農村財務(wù)網(wǎng)上監控平臺。目前，體制改革后的監督效果正在接受時(shí)間的檢驗。
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊遴杰向《中國經(jīng)濟周刊》表示，南海農村實(shí)行股份制，實(shí)際上是對土地進(jìn)行“產(chǎn)權集中”，產(chǎn)權集中之后，就必須防止代理人道德風(fēng)險的問(wèn)題。
農民持續受益難
配套工作是土地改革的保障，也是農民持續受益的保障。土地流轉后，分紅和補償減少，農民很難接受。如果缺乏配套工作，農民的基本生活可能失去保障。因此，農村土地流轉后集體經(jīng)濟如何保值增值，不斷增加農民收入就成為農村經(jīng)營(yíng)者不得不面對的挑戰。
近幾年，南海區夏西村很多村民就對自己分紅收入的減少一直耿耿于懷。
一位伍姓村民告訴《中國經(jīng)濟周刊》，在幾年前，他的分紅收入還是7000多元。此后，收入一直在減少，去年他的分紅收入幾乎是在7000多元的基礎上“攔腰砍斷”。他覺(jué)得目前的夏西居委會(huì )的干部“沒(méi)能力”，就此，他還去夏西居委會(huì )質(zhì)問(wèn)和指責過(guò)當時(shí)的村干部和經(jīng)聯(lián)社成員。
上世紀90年代，經(jīng)聯(lián)社和經(jīng)濟社就已成立。如今，農村股份合作制發(fā)展了20年，南海集體經(jīng)濟仍然沒(méi)有走出20年前的發(fā)展模式，即通過(guò)農業(yè)土地出租、集體建設用地出租和物業(yè)出租收取租金的“三出租”模式。
在股份合作制的框架下，村民最忌諱的，就是分紅的減少。原南海市委政策研究室曾撰文指出：“股東關(guān)心的不是集體資產(chǎn)運營(yíng)得好與壞，而是關(guān)心分紅的多少，誰(shuí)分得多，就投誰(shuí)的票。如今，農村集體資產(chǎn)難以保值增值，給農村基層干部造成相當大的壓力�！�
剛剛被選為夏西村經(jīng)聯(lián)社社長(cháng)的陳志輝向記者坦言，現在壓力很大。
南海區委政策研究室此前撰文指出，農村股份合作制應該“堅持投資主體多元化，不斷改變資本的有機構成，提高產(chǎn)業(yè)的構成層次”。
只求穩定而不提高農村股份合作經(jīng)濟的發(fā)展模式，農民分紅很難保值或提高。但在成都市三圣街道，農民在將土地流轉給企業(yè)后，如何提高補償金額又面臨另外一種困境。
從2003年開(kāi)始，三圣街道紅砂社區的土地就開(kāi)始流轉，到了2007年，全社區共1800多畝已全部流轉給花木企業(yè)。在當時(shí)流轉合同上以農民失地不失利的原則為農民進(jìn)行補償，每畝地或補償1000斤大米，或補償1000元錢(qián)。合同簽至2027年，其間補償數額每5年遞增10%。
協(xié)議簽訂當初，大米的價(jià)格每斤為0.8~1元錢(qián)。但是現在，物價(jià)漲了，大米最便宜也要2元多。按照協(xié)議的價(jià)格，現在只能每畝地補償1800元。協(xié)議已經(jīng)簽好了，補償太少怎么辦？社區黨委書(shū)記朱大順說(shuō)，老百姓不愿意，我們只能去跟企業(yè)做工作，重新談補償標準。
朱大順回憶，2004年的時(shí)候，大米漲價(jià)，村集體在和企業(yè)反復磋商之后，每畝地調整到了1500元，最近又調整到了2100元，隨著(zhù)物價(jià)的起伏，朱大順認為，雖然協(xié)商比較困難，但這些工作將持續下去。
在天津，農民宅基地換房后，同樣面臨收益如何提高的問(wèn)題。
多位村民向《中國經(jīng)濟周刊》表示，搬到城里之后，很多村民都失業(yè)了，沒(méi)有穩定的工作，他們只能打短工，或待在家里。
葛沽鎮農民人均耕地約為0.8畝，按照50000元一畝的土地補償款計算，每人可獲得耕地補償約40000元，再加上每人大約27800元的社會(huì )保險，每人總共獲得補償67800元。
開(kāi)始，他們覺(jué)得這些錢(qián)不算少，但沒(méi)過(guò)多久他們就發(fā)現，一年的暖氣費、燃氣費、水費、物業(yè)管理費得花好幾千，物價(jià)也比農村高。辛莊子村一位村民對記者說(shuō)：“農村有些事，500塊錢(qián)可能就夠了，在城里，1000塊錢(qián)可能都還不夠�！�
“我們現在就是吃老本，要是沒(méi)工作，老本總有吃完的時(shí)候�！币晃淮迕裣颉吨袊�(jīng)濟周刊》記者表達了自己的擔憂(yōu)。
小產(chǎn)權房成改革之痛
一直以來(lái)，小產(chǎn)權房轉正是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，由于小產(chǎn)權房規模巨大，屬于法律之外的另類(lèi)產(chǎn)物，因此它已成為農村集體土地流轉政策制定的難點(diǎn)。
2012年5月25日，國土資源部和廣東省政府共同在深圳召開(kāi)的土地管理制度大會(huì )上，醞釀兩年的《深圳土地管理制度改革總體方案》正式公布。深圳市土地管理制度改革正式啟動(dòng)。
這個(gè)被國土資源部部長(cháng)徐紹史稱(chēng)為“我國土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉擇”的改革，試點(diǎn)方案公布消息一出，立即引發(fā)了市場(chǎng)關(guān)注，被外界稱(chēng)為“二次土改”。而改革關(guān)注的重點(diǎn)也很快聚焦于利益博弈最為尖銳的小產(chǎn)權房轉正問(wèn)題上。此后，深圳市委常委、常務(wù)副市長(cháng)呂銳鋒明確表態(tài)說(shuō)：“這一解讀是不正確的�！�
小產(chǎn)權房由來(lái)已久。上世紀90年代初，深圳對暫時(shí)難以開(kāi)發(fā)的土地“繞道而行”，之后城中村的改造工作進(jìn)展緩慢，大批在集體土地上建設的房屋，產(chǎn)權被鎮村認可，但不被法律承認。
楊遴杰告訴《中國經(jīng)濟周刊》，目前政府規定，城鎮人口不能在農村購買(mǎi)農民住宅、宅基地和小產(chǎn)權房。任何地方所進(jìn)行的集體建設用地的流轉，都沒(méi)有放開(kāi)房地產(chǎn)這一塊。
小產(chǎn)權房“不合規矩”，但在全國各地卻大量存在，很多人想買(mǎi)，很多人也想賣(mài)。
在成都郫縣，出租車(chē)司機指著(zhù)街道兩邊的樓房告訴記者，這些都是小產(chǎn)權房。司機的一番話(huà)讓人聯(lián)想到了2009年郫縣小產(chǎn)權房“轉正”的說(shuō)法。當年郫縣的一些小產(chǎn)權房在2008年汶川地震后申請購買(mǎi)了異地掛鉤周轉指標，從而成功“轉正”。
所謂“異地掛鉤周轉指標”，其實(shí)就是“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤”的方式，將都江堰、彭州等重災區的建設用地指標“平移”給成都其他地區。而郫縣在購買(mǎi)了一部分彭州、都江堰的指標后，將其中的小部分指標用在了對小產(chǎn)權房的處理上。在繳納相關(guān)的稅費以及土地出讓金后，小產(chǎn)權房即可辦理成大產(chǎn)權，而籌集的資金則用在了災后重建上。
然而，這次小產(chǎn)權房“轉正”工作曇花一現。郫縣國土局工作人員后來(lái)表示，大部分異地掛鉤周轉的土地指標要用于重要基礎設施、工程建設，所以供給小產(chǎn)權房的只是很小一部分。此后，小產(chǎn)權房轉正再也沒(méi)有下文。
2011年9月27日，國土資源部“原則同意”北京市開(kāi)展集體建設用地建設租賃住房試點(diǎn)工作。據了解，唐家嶺地區試點(diǎn)工作，將由當地村民組成土地股份制合作社，以合作社作為集體經(jīng)濟組織，履行占地開(kāi)發(fā)手續。
如今，一年多時(shí)間過(guò)去了，2012年12月16日，《中國經(jīng)濟周刊》記者在唐家嶺時(shí)發(fā)現，租賃住房尚未開(kāi)工，村民如何參與分成的細節仍未明確。有媒體分析認為，正是由于此次“試點(diǎn)”與“小產(chǎn)權房”有很大類(lèi)似之處，所以，這項工作進(jìn)展較慢。
小產(chǎn)權房轉正為何這么難？楊遴杰認為，這是因為小產(chǎn)權房說(shuō)到底還是在集體建設用地上蓋的房子，而且是在集體土地的農用地上蓋的房子，而農用地上蓋房子本身就不合規。此外，政府也擔心小產(chǎn)權房沖擊到房地產(chǎn)市場(chǎng)。
我國現行的《土地管理法》第四十三條規定，農村集體土地只能用于興辦鄉鎮企業(yè)、村民建設住宅、鄉(鎮)村公共設施和公益事業(yè)建設三個(gè)方面。
楊遴杰指出：“按照現行法律規定，小產(chǎn)權房就是不合規的建筑。因為現有農村集體土地的用途不包括為城市提供商品住宅這種用途�！�
在區分占用耕地和集體建設用地的基礎上，將一部分農民自建的小產(chǎn)權房合法化(比如用作保障房)，是近兩年來(lái)諸多業(yè)界學(xué)者的看法。十一屆全國政協(xié)委員郭松海等一些學(xué)者，曾連續多年就小產(chǎn)權房轉正問(wèn)題，在全國兩會(huì )上遞交提案。國土資源部對此項提議一直未作明確表態(tài)。
專(zhuān)家認為，此次《土地管理法修正案草案》不會(huì )涉及這方面的內容。小產(chǎn)權房或將繼續面臨被“嚴查”的命運，小產(chǎn)權房規模之大，涉及面之廣，已經(jīng)成為此輪農村土地改革的難點(diǎn)。
各方為何對“新土改”如此敏感？
全國土地改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢，土地工作變成了“敏感”話(huà)題。一方面，土地改革工作關(guān)系到幾億農民的利益，責任重大；另一方面，土地改革也進(jìn)入了深水區，難度加大。
在成都市委大樓里，成都市委統籌委綜合處副處長(cháng)鄧軍面對《中國經(jīng)濟周刊》的采訪(fǎng)，顯得十分謹慎，他手上攥著(zhù)一份文件，不時(shí)從中尋找“準確說(shuō)法”。
2008年，成都市專(zhuān)門(mén)成立了“成都市委統籌城鄉工作委員會(huì )”，代表市委、市政府協(xié)調整合國土、農業(yè)、建設和規劃等相關(guān)部門(mén)的工作。
鄧軍表示，很多容易改的東西，比如城鄉統一戶(hù)籍、城鄉稅保一體化都已經(jīng)改了，現在改革進(jìn)入了深水區，農村層面改革面臨著(zhù)制度方面的制約。對于農村土地改革的細節，鄧軍讓記者找國土部門(mén)去了解。記者聯(lián)系國土部門(mén)時(shí)，被成都市委對外宣傳辦公室工作人員告知，現在土地改革很敏感，國土部門(mén)不接受采訪(fǎng)。
同樣認為土地改革“敏感”的還有深圳國土部門(mén)。
今年2月29日，《深圳市土地管理制度改革總體方案》獲得國土資源部和廣東省政府聯(lián)合批復�？傮w方案公布后，作為深圳土地改革的主要執行部門(mén)，深圳規劃國土委卻一直很少披露“土地管理制度改革”的信息。
對此，深圳規劃國土委一位工作人員向《中國經(jīng)濟周刊》表示，“主要是改革涉及了大家關(guān)注的小產(chǎn)權房，比較敏感，另外現在也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，我們不好說(shuō)。說(shuō)了怕對以后的查違工作造成一些困難�！�
在佛山，“南海模式”曾名噪一時(shí)。而如今，農村土地股份制向何處去，很多人都說(shuō)不清楚。
一位南海區委官員向《中國經(jīng)濟周刊》表達了他的困惑�！跋乱徊郊w土地及集體經(jīng)濟該怎么走”，他心里也沒(méi)有譜。他說(shuō)，領(lǐng)導的意思讓他們將集體資產(chǎn)管好就行了，不要產(chǎn)生太多的社會(huì )問(wèn)題。
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊遴杰認為，現在的改革、試點(diǎn)，都是對現有制度的補充，但是“并沒(méi)有把農村集體土地當作與國有土地平等的交易對象”，讓農民分享土地增值的市場(chǎng)收益。而真正的改革應該是農民也可以像政府一樣，進(jìn)入一個(gè)公平的市場(chǎng)來(lái)交易土地，不同的權利主體擁有平等的地位、平等的收益。但要做到這一點(diǎn)，現有的制度約束太大。
事實(shí)上，早在2008年，中共十七屆三中全會(huì )就提出了集體土地和國有土地“同地、同價(jià)、同權”，建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)等改革目標，同時(shí)強調要逐步縮小政府行政征地的范圍。而出于《憲法》相關(guān)規定和《土地管理法》的修訂、土地財政體制等配套改革尚未完成，這一既定目標推進(jìn)緩慢。