2012年12月24—28日,十一屆全國人大常委會(huì )第三十次會(huì )議在京召開(kāi)。會(huì )議期間,備受矚目的《土地管理法修正案草案》首次接受審議。作為上位法,《土地管理法修正案草案》將為《農村集體土地征收補償條例》的制定出臺鋪平道路。同時(shí),也將助力新一輪農村土地改革。
從抗日戰爭時(shí)期的“地主減租減息,農民交租交息”,到解放戰爭時(shí)期的“沒(méi)收地主土地,實(shí)行耕者有其田的土地制度”,再到新中國成立后“廢除封建剝削的土地所有制,實(shí)行農民土地所有制”的土地政策,中國土地改革的步伐從未停止。
1978年,安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18位農民冒著(zhù)極大的風(fēng)險,在土地承包責任書(shū)上按下了鮮紅的手印,小崗村包產(chǎn)到戶(hù)的做法再次拉開(kāi)了中國土地改革的序幕。
1992年,廣東省南海市(現為廣東省佛山市南海區)下柏村農民將承包經(jīng)營(yíng)的土地以股權形式,流轉給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社(或經(jīng)濟社)統一經(jīng)營(yíng)。新一輪土地改革“胎動(dòng)”,“土地流轉”成為此輪改革的主題。
土地流轉是一個(gè)系統工程,成都新一輪農村產(chǎn)權改革提出:“確權”是基礎,“流轉”是核心,“配套”是保障。這是此輪改革的關(guān)鍵所在。
2008年10月,中共十七屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權,發(fā)展多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)。自此,這一輪土地改革正式開(kāi)始起步。
2012年12月16日召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議指出,城鎮化是我國現代化建設的歷史任務(wù),也是擴大內需的最大潛力所在,要圍繞提高城鎮化質(zhì)量,因勢利導、趨利避害,積極引導城鎮化健康發(fā)展。
而在農村城鎮化方面,農村土地經(jīng)營(yíng)使用權流轉在充當著(zhù)橋梁和紐帶的作用。
當下,在成都、重慶、深圳、上海、北京、佛山市南海區等地,農村集體土地改革試點(diǎn)工作正在進(jìn)行。試點(diǎn)中,集體土地改革在增加了農民收入、優(yōu)化土地資源配置等同時(shí),也遇到了許多壁壘和困惑。
全國農村土地改革工作形式多樣。重慶的地票交易,成都的土地流轉,廣東佛山市南海區的配置股權分紅,天津的宅基地換房等等,不同的地方有著(zhù)不同的做法,也積累了不同的經(jīng)驗。
近年來(lái),全國多個(gè)地方的土地改革工作都在“摸著(zhù)石頭過(guò)河”。然而,取得經(jīng)驗的同時(shí),一些問(wèn)題也開(kāi)始暴露;普遍存在的問(wèn)題表現在四個(gè)方面:確權、監管、收益和小產(chǎn)權房。
確權的煩惱
確權是土地改革工作的基礎,只有經(jīng)過(guò)確權后,農民手上的土地才能順利流轉。然而,各地在確權頒證過(guò)程中出現了不少問(wèn)題。
所謂確權頒證,就是對農村集體土地所有權、房屋所有權、集體建設用地使用權、農村土地承包經(jīng)營(yíng)權和林區等,確權登記并為農民頒發(fā)相應的證書(shū)。
2012年,中央一號文件要求,2012年基本完成覆蓋農村集體各類(lèi)土地的所有權確權登記頒證,推進(jìn)包括農戶(hù)宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。國土資源部數據顯示,截至2012年10月底,農村集體土地所有權確權登記頒證率達到86%。
早在上世紀80年代末,國土資源部門(mén)就開(kāi)始了農村集體土地確權登記發(fā)證工作。到上世紀90年代初,國家減輕農民負擔取消了登記收費,這項工作因失去經(jīng)費來(lái)源而停滯下來(lái)。2001—2008年,國土資源部門(mén)重啟這項工作。
確權工作在全國全面展開(kāi)后,各地的做法各不相同。在巨大的利益面前,沒(méi)有被確權的人跳出來(lái)要求分紅,矛盾產(chǎn)生。哪些人可以受益?哪些人不能受益?確權標準就顯得非常重要。佛山市南海區就是例證。
近年來(lái),在佛山市南海區,農民通過(guò)土地股權分紅,獲得幾十萬(wàn)、幾百萬(wàn)的收入已不是什么新鮮事。據了解,南海區集體土地可分紅的資金達到幾十億元。面對分紅這塊“大蛋糕”,誰(shuí)有資格獲得分紅,成了農村股份分紅糾紛的焦點(diǎn)。因分紅引起的沖突日益激烈。
目前,涉及股權糾紛的群體五花八門(mén),其中有“外嫁女”(也叫出嫁女,原來(lái)嫁出去了,現在要回來(lái)分紅)及其子女,有對越自衛反擊戰的老兵、農村中自理糧和農轉非人員、知青及其子女、高等院校畢業(yè)生、違反計劃生育政策人員等。股權糾紛的案例,在南海區人民法院公開(kāi)的信息里很容易找到。
對于“外嫁女”問(wèn)題,南海區委區政府2008年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農村“兩確權”,落實(shí)農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見(jiàn)》。自此,“外嫁女”問(wèn)題稍有緩解,但股權糾紛問(wèn)題并沒(méi)有因此結束。南海區人民法院反映,類(lèi)型復雜的股權分配案件在不斷涌現。據統計,截至2011年9月,南海區人民法院就已受理該類(lèi)案件13件。
專(zhuān)家認為,之所以出現股權紛爭,是因為南海土地入股的嘗試較早,而當時(shí)沒(méi)有進(jìn)行確權頒證工作,沒(méi)有規定“外嫁女”等群體是否享有農村集體土地所有權等權利,才導致今天股權分配中出現的問(wèn)題。
除此之外,還有被規劃沒(méi)有確權的擱置現象。
成都市郫縣郫筒鎮地處城鄉接合部。據郫筒鎮鵑城村村務(wù)監督組組長(cháng)王清泉介紹,4年前的夏天,郫筒鎮部分土地被規劃進(jìn)了成都北部新區。2009年末,當地農民變成了城鎮居民,但是4年多過(guò)去了,包括鵑城村在內的22個(gè)村子依然沒(méi)有被開(kāi)發(fā)。
成都統籌城鄉綜合配套改革工作在2003年就已經(jīng)開(kāi)始,土地確權頒證工作也在2008年1月啟動(dòng),現在確權工作已經(jīng)基本完成。
鵑城村的農民看著(zhù)別的村子的土地都確權頒證,拿到了耕地保護基金,享受到了各項惠農政策,可自己卻什么都拿不到。郫筒鎮很多村民不滿(mǎn),便向郫筒鎮、郫縣政府反映情況,得到的答復都是郫筒鎮面臨拆遷。如今,拆遷基本上沒(méi)有開(kāi)始,安置房也沒(méi)有開(kāi)工建設。
鵑城村村主任唐少昌告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者,一開(kāi)始給村民解釋安撫還管用,但是現在,村民想要實(shí)實(shí)在在的收益。
王清泉說(shuō),即便是將要拆遷,也不影響給村民的土地確權頒證。
監管缺位
土地流轉是土地改革工作的核心,但因為制度缺位缺乏監督,一些地方的政策開(kāi)始被扭曲,甚至滋生了腐敗。
在重慶,地票在交易所交易意味著(zhù)土地成功流轉。流轉后,每畝地的交易價(jià)格至少要扣除幾萬(wàn)元的政策實(shí)施成本。剩余部分的地票交易收入,集體拿15%,農民拿其中的85%。
以重慶江津區為例,如果每畝地的地票指標以起拍價(jià)19.5萬(wàn)元的價(jià)格拍出的話(huà),減去3.66萬(wàn)元的政策實(shí)施成本(復耕工程成本為1.2萬(wàn)元/畝;復耕管理成本為1.1萬(wàn)元/畝;復耕融資成本1.36萬(wàn)元/畝),集體收入為2.4萬(wàn)元,農民實(shí)際收入約為13.5萬(wàn)元。
每畝地的政策實(shí)施成本為何這么高?復耕工程成本能有1.2萬(wàn)元/畝?有些人提出了質(zhì)疑。對此,地方政府的回答是:“上面拿下來(lái)的數據!
重慶某區國土所長(cháng)向《中國經(jīng)濟周刊》透露:“一般來(lái)說(shuō),復耕工程成本在8000~9000元/畝,絕對不會(huì )超過(guò)1萬(wàn)元!眱H復耕工程成本這一項,一畝地就可以節余3000~4000元。
結余的錢(qián)去了哪里?據了解,一般轉化成了街鎮的追加“工作經(jīng)費”。加上本身預算中每畝4000元的工作經(jīng)費,在街鎮一級,每畝的“工作經(jīng)費”最少有7000~8000元。而工作經(jīng)費的很大一部分演變成了工作獎勵,用以獎勵當地完成任務(wù)的國土工作人員。
重慶市國土局給每個(gè)區縣都有目標任務(wù),這個(gè)目標任務(wù)是與績(jì)效掛鉤的。一位不愿具名的基層國土工作人員對《中國經(jīng)濟周刊》說(shuō):“雖然是任務(wù),但有獎金刺激,你說(shuō)這個(gè)工作我該怎么做?”他認為,在沒(méi)有監督的情況下,基層的工作人員為了完成任務(wù)拿到獎金,難免采取一些非常規的手段。
除此之外,在土地流轉中,集體資金缺乏有效監管,滋生出了腐敗現象。佛山市南海區因為缺乏有效監督機制,有的村干部以權謀私,損害了村民的利益,黎某案就是一例。
黎某是夏西村原村委會(huì )主任、經(jīng)聯(lián)社社長(cháng)。2009年,黎某被指侵吞出賣(mài)集體資產(chǎn)、任人唯親,在國際橡塑城土地承租合同中暗箱操作,違規發(fā)放借貸,違規抵押,損害了夏西村村民的利益。據當地人介紹,2012年3月底,“黎某被雙規”。
據南海區某位官員介紹,夏西村這樣的問(wèn)題,在南海乃至佛山都并非個(gè)案。因為在成立農村股份合作制企業(yè)之初,董事長(cháng)多數是由村“行政”一把手兼任,甚至有的監事會(huì )、董事會(huì )成員普遍由村黨政干部兼任,政企不分,行政干預經(jīng)濟問(wèn)題比較突出,對一把手缺乏有效的監督。
“所有的權力都集中在一個(gè)人身上。如果他的思想比較好,他能夠自我約束好,他就是能人,村里的功臣。如果他對自己約束不好,那他就是這個(gè)村的罪人,這種情況在這里屢見(jiàn)不鮮!蹦虾^政府的一位官員告訴《中國經(jīng)濟周刊》。
為了對身兼數職的“能人”進(jìn)行監督,保護村民的權益,從2011年年初開(kāi)始,南海區啟動(dòng)了“政經(jīng)分離”的農村綜合體制改革,并搭建了農村集體資產(chǎn)交易平臺和農村財務(wù)網(wǎng)上監控平臺。目前,體制改革后的監督效果正在接受時(shí)間的檢驗。
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊遴杰向《中國經(jīng)濟周刊》表示,南海農村實(shí)行股份制,實(shí)際上是對土地進(jìn)行“產(chǎn)權集中”,產(chǎn)權集中之后,就必須防止代理人道德風(fēng)險的問(wèn)題。
農民持續受益難
配套工作是土地改革的保障,也是農民持續受益的保障。土地流轉后,分紅和補償減少,農民很難接受。如果缺乏配套工作,農民的基本生活可能失去保障。因此,農村土地流轉后集體經(jīng)濟如何保值增值,不斷增加農民收入就成為農村經(jīng)營(yíng)者不得不面對的挑戰。
近幾年,南海區夏西村很多村民就對自己分紅收入的減少一直耿耿于懷。
一位伍姓村民告訴《中國經(jīng)濟周刊》,在幾年前,他的分紅收入還是7000多元。此后,收入一直在減少,去年他的分紅收入幾乎是在7000多元的基礎上“攔腰砍斷”。他覺(jué)得目前的夏西居委會(huì )的干部“沒(méi)能力”,就此,他還去夏西居委會(huì )質(zhì)問(wèn)和指責過(guò)當時(shí)的村干部和經(jīng)聯(lián)社成員。
上世紀90年代,經(jīng)聯(lián)社和經(jīng)濟社就已成立。如今,農村股份合作制發(fā)展了20年,南海集體經(jīng)濟仍然沒(méi)有走出20年前的發(fā)展模式,即通過(guò)農業(yè)土地出租、集體建設用地出租和物業(yè)出租收取租金的“三出租”模式。
在股份合作制的框架下,村民最忌諱的,就是分紅的減少。原南海市委政策研究室曾撰文指出:“股東關(guān)心的不是集體資產(chǎn)運營(yíng)得好與壞,而是關(guān)心分紅的多少,誰(shuí)分得多,就投誰(shuí)的票。如今,農村集體資產(chǎn)難以保值增值,給農村基層干部造成相當大的壓力!
剛剛被選為夏西村經(jīng)聯(lián)社社長(cháng)的陳志輝向記者坦言,現在壓力很大。
南海區委政策研究室此前撰文指出,農村股份合作制應該“堅持投資主體多元化,不斷改變資本的有機構成,提高產(chǎn)業(yè)的構成層次”。
只求穩定而不提高農村股份合作經(jīng)濟的發(fā)展模式,農民分紅很難保值或提高。但在成都市三圣街道,農民在將土地流轉給企業(yè)后,如何提高補償金額又面臨另外一種困境。
從2003年開(kāi)始,三圣街道紅砂社區的土地就開(kāi)始流轉,到了2007年,全社區共1800多畝已全部流轉給花木企業(yè)。在當時(shí)流轉合同上以農民失地不失利的原則為農民進(jìn)行補償,每畝地或補償1000斤大米,或補償1000元錢(qián)。合同簽至2027年,其間補償數額每5年遞增10%。
協(xié)議簽訂當初,大米的價(jià)格每斤為0.8~1元錢(qián)。但是現在,物價(jià)漲了,大米最便宜也要2元多。按照協(xié)議的價(jià)格,現在只能每畝地補償1800元。協(xié)議已經(jīng)簽好了,補償太少怎么辦?社區黨委書(shū)記朱大順說(shuō),老百姓不愿意,我們只能去跟企業(yè)做工作,重新談補償標準。
朱大順回憶,2004年的時(shí)候,大米漲價(jià),村集體在和企業(yè)反復磋商之后,每畝地調整到了1500元,最近又調整到了2100元,隨著(zhù)物價(jià)的起伏,朱大順認為,雖然協(xié)商比較困難,但這些工作將持續下去。
在天津,農民宅基地換房后,同樣面臨收益如何提高的問(wèn)題。
多位村民向《中國經(jīng)濟周刊》表示,搬到城里之后,很多村民都失業(yè)了,沒(méi)有穩定的工作,他們只能打短工,或待在家里。
葛沽鎮農民人均耕地約為0.8畝,按照50000元一畝的土地補償款計算,每人可獲得耕地補償約40000元,再加上每人大約27800元的社會(huì )保險,每人總共獲得補償67800元。
開(kāi)始,他們覺(jué)得這些錢(qián)不算少,但沒(méi)過(guò)多久他們就發(fā)現,一年的暖氣費、燃氣費、水費、物業(yè)管理費得花好幾千,物價(jià)也比農村高。辛莊子村一位村民對記者說(shuō):“農村有些事,500塊錢(qián)可能就夠了,在城里,1000塊錢(qián)可能都還不夠!
“我們現在就是吃老本,要是沒(méi)工作,老本總有吃完的時(shí)候!币晃淮迕裣颉吨袊(jīng)濟周刊》記者表達了自己的擔憂(yōu)。
小產(chǎn)權房成改革之痛
一直以來(lái),小產(chǎn)權房轉正是人們關(guān)注的焦點(diǎn),由于小產(chǎn)權房規模巨大,屬于法律之外的另類(lèi)產(chǎn)物,因此它已成為農村集體土地流轉政策制定的難點(diǎn)。
2012年5月25日,國土資源部和廣東省政府共同在深圳召開(kāi)的土地管理制度大會(huì )上,醞釀兩年的《深圳土地管理制度改革總體方案》正式公布。深圳市土地管理制度改革正式啟動(dòng)。
這個(gè)被國土資源部部長(cháng)徐紹史稱(chēng)為“我國土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉擇”的改革,試點(diǎn)方案公布消息一出,立即引發(fā)了市場(chǎng)關(guān)注,被外界稱(chēng)為“二次土改”。而改革關(guān)注的重點(diǎn)也很快聚焦于利益博弈最為尖銳的小產(chǎn)權房轉正問(wèn)題上。此后,深圳市委常委、常務(wù)副市長(cháng)呂銳鋒明確表態(tài)說(shuō):“這一解讀是不正確的!
小產(chǎn)權房由來(lái)已久。上世紀90年代初,深圳對暫時(shí)難以開(kāi)發(fā)的土地“繞道而行”,之后城中村的改造工作進(jìn)展緩慢,大批在集體土地上建設的房屋,產(chǎn)權被鎮村認可,但不被法律承認。
楊遴杰告訴《中國經(jīng)濟周刊》,目前政府規定,城鎮人口不能在農村購買(mǎi)農民住宅、宅基地和小產(chǎn)權房。任何地方所進(jìn)行的集體建設用地的流轉,都沒(méi)有放開(kāi)房地產(chǎn)這一塊。
小產(chǎn)權房“不合規矩”,但在全國各地卻大量存在,很多人想買(mǎi),很多人也想賣(mài)。
在成都郫縣,出租車(chē)司機指著(zhù)街道兩邊的樓房告訴記者,這些都是小產(chǎn)權房。司機的一番話(huà)讓人聯(lián)想到了2009年郫縣小產(chǎn)權房“轉正”的說(shuō)法。當年郫縣的一些小產(chǎn)權房在2008年汶川地震后申請購買(mǎi)了異地掛鉤周轉指標,從而成功“轉正”。
所謂“異地掛鉤周轉指標”,其實(shí)就是“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤”的方式,將都江堰、彭州等重災區的建設用地指標“平移”給成都其他地區。而郫縣在購買(mǎi)了一部分彭州、都江堰的指標后,將其中的小部分指標用在了對小產(chǎn)權房的處理上。在繳納相關(guān)的稅費以及土地出讓金后,小產(chǎn)權房即可辦理成大產(chǎn)權,而籌集的資金則用在了災后重建上。
然而,這次小產(chǎn)權房“轉正”工作曇花一現。郫縣國土局工作人員后來(lái)表示,大部分異地掛鉤周轉的土地指標要用于重要基礎設施、工程建設,所以供給小產(chǎn)權房的只是很小一部分。此后,小產(chǎn)權房轉正再也沒(méi)有下文。
2011年9月27日,國土資源部“原則同意”北京市開(kāi)展集體建設用地建設租賃住房試點(diǎn)工作。據了解,唐家嶺地區試點(diǎn)工作,將由當地村民組成土地股份制合作社,以合作社作為集體經(jīng)濟組織,履行占地開(kāi)發(fā)手續。
如今,一年多時(shí)間過(guò)去了,2012年12月16日,《中國經(jīng)濟周刊》記者在唐家嶺時(shí)發(fā)現,租賃住房尚未開(kāi)工,村民如何參與分成的細節仍未明確。有媒體分析認為,正是由于此次“試點(diǎn)”與“小產(chǎn)權房”有很大類(lèi)似之處,所以,這項工作進(jìn)展較慢。
小產(chǎn)權房轉正為何這么難?楊遴杰認為,這是因為小產(chǎn)權房說(shuō)到底還是在集體建設用地上蓋的房子,而且是在集體土地的農用地上蓋的房子,而農用地上蓋房子本身就不合規。此外,政府也擔心小產(chǎn)權房沖擊到房地產(chǎn)市場(chǎng)。
我國現行的《土地管理法》第四十三條規定,農村集體土地只能用于興辦鄉鎮企業(yè)、村民建設住宅、鄉(鎮)村公共設施和公益事業(yè)建設三個(gè)方面。
楊遴杰指出:“按照現行法律規定,小產(chǎn)權房就是不合規的建筑。因為現有農村集體土地的用途不包括為城市提供商品住宅這種用途!
在區分占用耕地和集體建設用地的基礎上,將一部分農民自建的小產(chǎn)權房合法化(比如用作保障房),是近兩年來(lái)諸多業(yè)界學(xué)者的看法。十一屆全國政協(xié)委員郭松海等一些學(xué)者,曾連續多年就小產(chǎn)權房轉正問(wèn)題,在全國兩會(huì )上遞交提案。國土資源部對此項提議一直未作明確表態(tài)。
專(zhuān)家認為,此次《土地管理法修正案草案》不會(huì )涉及這方面的內容。小產(chǎn)權房或將繼續面臨被“嚴查”的命運,小產(chǎn)權房規模之大,涉及面之廣,已經(jīng)成為此輪農村土地改革的難點(diǎn)。
各方為何對“新土改”如此敏感?
全國土地改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢,土地工作變成了“敏感”話(huà)題。一方面,土地改革工作關(guān)系到幾億農民的利益,責任重大;另一方面,土地改革也進(jìn)入了深水區,難度加大。
在成都市委大樓里,成都市委統籌委綜合處副處長(cháng)鄧軍面對《中國經(jīng)濟周刊》的采訪(fǎng),顯得十分謹慎,他手上攥著(zhù)一份文件,不時(shí)從中尋找“準確說(shuō)法”。
2008年,成都市專(zhuān)門(mén)成立了“成都市委統籌城鄉工作委員會(huì )”,代表市委、市政府協(xié)調整合國土、農業(yè)、建設和規劃等相關(guān)部門(mén)的工作。
鄧軍表示,很多容易改的東西,比如城鄉統一戶(hù)籍、城鄉稅保一體化都已經(jīng)改了,現在改革進(jìn)入了深水區,農村層面改革面臨著(zhù)制度方面的制約。對于農村土地改革的細節,鄧軍讓記者找國土部門(mén)去了解。記者聯(lián)系國土部門(mén)時(shí),被成都市委對外宣傳辦公室工作人員告知,現在土地改革很敏感,國土部門(mén)不接受采訪(fǎng)。
同樣認為土地改革“敏感”的還有深圳國土部門(mén)。
今年2月29日,《深圳市土地管理制度改革總體方案》獲得國土資源部和廣東省政府聯(lián)合批復?傮w方案公布后,作為深圳土地改革的主要執行部門(mén),深圳規劃國土委卻一直很少披露“土地管理制度改革”的信息。
對此,深圳規劃國土委一位工作人員向《中國經(jīng)濟周刊》表示,“主要是改革涉及了大家關(guān)注的小產(chǎn)權房,比較敏感,另外現在也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,我們不好說(shuō)。說(shuō)了怕對以后的查違工作造成一些困難!
在佛山,“南海模式”曾名噪一時(shí)。而如今,農村土地股份制向何處去,很多人都說(shuō)不清楚。
一位南海區委官員向《中國經(jīng)濟周刊》表達了他的困惑!跋乱徊郊w土地及集體經(jīng)濟該怎么走”,他心里也沒(méi)有譜。他說(shuō),領(lǐng)導的意思讓他們將集體資產(chǎn)管好就行了,不要產(chǎn)生太多的社會(huì )問(wèn)題。
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊遴杰認為,現在的改革、試點(diǎn),都是對現有制度的補充,但是“并沒(méi)有把農村集體土地當作與國有土地平等的交易對象”,讓農民分享土地增值的市場(chǎng)收益。而真正的改革應該是農民也可以像政府一樣,進(jìn)入一個(gè)公平的市場(chǎng)來(lái)交易土地,不同的權利主體擁有平等的地位、平等的收益。但要做到這一點(diǎn),現有的制度約束太大。
事實(shí)上,早在2008年,中共十七屆三中全會(huì )就提出了集體土地和國有土地“同地、同價(jià)、同權”,建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)等改革目標,同時(shí)強調要逐步縮小政府行政征地的范圍。而出于《憲法》相關(guān)規定和《土地管理法》的修訂、土地財政體制等配套改革尚未完成,這一既定目標推進(jìn)緩慢。