編者按
改革已成為時(shí)代的主題詞，也是未來(lái)十年的主旋律。駛入深水區的各類(lèi)改革面臨哪些制度藩籬，能否有所突破？本報以改革開(kāi)放前沿陣地深圳為案例，管窺如火如荼的區域金融改革和摸索中前行的土地改革。我們看到，改革的頂層設計雖有所推進(jìn)但仍待加強，政府與市場(chǎng)的邊界有待進(jìn)一步清晰，相關(guān)區域改革方案要想“夢(mèng)想照進(jìn)現實(shí)”尚面臨法制、監管等諸多難題。
被視為全面改革再次啟動(dòng)邏輯起點(diǎn)的土地制度改革在多地摸索中前行。
1月18日，深圳市政府宣布將原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位可用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地納入全市統一的土地市場(chǎng)，意味著(zhù)中國的二元土地制度改革邁出了關(guān)鍵一步。不過(guò)，中國證券報記者實(shí)地調查發(fā)現，一些專(zhuān)家、不少當地人對該項政策的解讀并不是這般“高調”、“積極”。由于利益關(guān)系錯綜復雜，深圳土地管理制度改革的推進(jìn)依然阻力重重。
土地改革已經(jīng)成為城鎮化向前推進(jìn)的重要抓手，但如何保障農民的權益，如何引入市場(chǎng)化原則，如何平衡推進(jìn)城鎮化、政府財政收入以及農民利益之間的關(guān)系以完善利益分成機制，依然是擺在各級地方政府面前的一道難題。
新政有突破無(wú)驚喜
剛剛出臺的深圳土地新政，允許原農村集體土地申請直接入市，這一引發(fā)廣泛關(guān)注的新聞并沒(méi)有令當事人——深圳關(guān)外的農民感到興奮。事實(shí)上，不少深圳關(guān)外區域農民心中對這項政策心存疑慮。
深圳龍華新區觀(guān)瀾鎮，距離深圳市中心不到20公里，但這里的景象與深圳市中心區迥然不同。走進(jìn)位于鎮中心大水坑村的商業(yè)街，大排檔、休閑中心、理發(fā)店鱗次櫛比，頗具深圳關(guān)外氣息。這里的居民20多年前就自主尋求土地變現的途徑。
觀(guān)瀾富士康就位于大水坑村，十幾萬(wàn)工人為這里帶來(lái)了商機，也為這里的集體土地帶來(lái)了變現空間。在緊鄰富士康廠(chǎng)區的地方，雜亂無(wú)序地分布著(zhù)各式建筑，這些建筑之間幾乎密不透風(fēng)，招租、招商的廣告隨處可見(jiàn)。
“這是村民為富士康建的員工宿舍�！币粋�(gè)當地人介紹，在富士康發(fā)展最快的幾年，廠(chǎng)區的宿舍根本滿(mǎn)足不了工人的住宿需求，于是當地人就在靠近富士康廠(chǎng)區的地方修建宿舍，向工人們出租。隨著(zhù)富士康在內陸省份陸續開(kāi)設新廠(chǎng)，觀(guān)瀾富士康不再擴大規模，廠(chǎng)區周邊的宿舍就空置下來(lái)。
“觀(guān)瀾富士康周邊的農民房目前大量空置，由于戶(hù)型普遍較小，配套也不夠完善，這些房子很難出租，但土地已經(jīng)被擠占，進(jìn)行改造的阻力也很大�！鄙钲谑⑻┰捶康禺a(chǎn)經(jīng)紀公司總經(jīng)理凌星對中國證券報記者表示。凌星在觀(guān)瀾從事工業(yè)廠(chǎng)房中介行業(yè)多年。他說(shuō)，雖然深圳市政府出臺了土地交易新規，部分原村集體土地直接入市招拍掛，但像大水坑這樣已被農民自建樓宇擠占的地方很難進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)。
“按照現在的趨勢發(fā)展下去，這些廠(chǎng)房可能很快就要變成小產(chǎn)權房了�！痹谟^(guān)瀾的丹坑村潤塘工業(yè)園，凌星指著(zhù)一片低矮的廠(chǎng)房說(shuō)。凌星所說(shuō)的廠(chǎng)房建于上世紀末，目前在觀(guān)瀾屬于租金較低的廠(chǎng)房，每月每平方米的租金在10元左右。
隨著(zhù)深圳產(chǎn)業(yè)升級提速、人口紅利逐漸消失，深圳關(guān)外的大量廠(chǎng)房已經(jīng)空置。深圳市聯(lián)眾物業(yè)管理公司經(jīng)理唐紅偉估計，目前僅觀(guān)瀾、公明一代空置的廠(chǎng)房就有250萬(wàn)平方米，對應的占地面積接近100萬(wàn)平方米。而深圳關(guān)外廠(chǎng)房“升級”的主要模式是拆掉廠(chǎng)房后建成小產(chǎn)權房。
剛剛出臺的《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應機制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間(試行)》文件顯示，原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位合法工業(yè)用地放開(kāi)入市，有兩種收益分配方式供選擇，第一種方式是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位；第二種方式是所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位，并可持有不超過(guò)20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套。
“農民對于剛剛出臺的政策并不感興趣，很多人還不知道這一政策。政府拿走的比例過(guò)高，新政的可行性空間不大�！眳⑴c過(guò)多個(gè)深圳關(guān)外舊改項目的深圳東日工業(yè)地產(chǎn)總經(jīng)理鮮玉春對中國證券報記者表示。
小產(chǎn)權房痼疾待除
“在深圳，農民關(guān)心的并不是他們的土地能否直接入市，而是推進(jìn)土地改革將對他們的利益產(chǎn)生什么樣的影響�！滨r玉春介紹，目前深圳的原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位(村民股份公司)利用土地的方式主要有兩種，一種是將土地違規出讓給開(kāi)發(fā)商，一種是建設廠(chǎng)房或商業(yè)樓宇收取房租，而后者占據了較大的比例。深圳近年來(lái)的城市發(fā)展極大地提升了土地的價(jià)值，目前村民股份公司每年給村民家庭的分紅可高達數十萬(wàn)元。
但是，村集體出讓土地的行為長(cháng)期游離于法律之外，土地賤賣(mài)、侵害農民利益的事情時(shí)有發(fā)生。中國證券報記者獲得的一份“土地交易合同”顯示，2002年觀(guān)瀾鎮某村集體以每平方米65元的價(jià)格將9000余平方米土地50年的使用權賣(mài)給某玩具公司，隨著(zhù)深圳關(guān)外土地價(jià)值不斷上漲，該地塊又被轉賣(mài)多次。一名深圳地產(chǎn)人士表示，目前深圳關(guān)外已被私下交易的灰色土地占四成左右。正是在這些非法出讓的土地上，滋生了占深圳住房總數一半的小產(chǎn)權房。
盡管深圳每次出臺新的土地政策之時(shí)都會(huì )強調與小產(chǎn)權房轉正無(wú)關(guān)，但深圳的小產(chǎn)權房都會(huì )借機提價(jià)。2012年3月，國土資源部表示將試點(diǎn)清理小產(chǎn)權房，深圳小產(chǎn)權房應聲而跌。然而，2012年5月深圳土地管理制度改革總體方案出臺、8月深圳市表示將啟動(dòng)原農村集體土地確權工作、今年1月又表示原農村集體產(chǎn)業(yè)用地可申請直接入市，三項政策出臺后，深圳關(guān)外小產(chǎn)權房的價(jià)格上漲了近兩成。
中國土地勘測規劃院副總工程師、中國土地估價(jià)師協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng)鄒曉云表示，深圳與其他城市最大的不同是，深圳的土地國有化已經(jīng)通過(guò)行政手段在“理論上”完成，因此不存在集體土地轉變性質(zhì)變成國有土地的問(wèn)題，這為深圳土改提供了路徑�！暗谏钲谕恋貒谢倪^(guò)程中，并沒(méi)有確認農民對土地的權利。如今又采取如此高比例的土地出讓金分成，這樣的政策讓農民難以接受是情理之中�！�
“按照這樣的規定，農民的土地以工業(yè)用地的形式進(jìn)行拍賣(mài)，之后與政府分成，農民獲得的收益將小于將土地‘賣(mài)給’開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權房的收益。村民們缺少將這些土地推向市場(chǎng)的動(dòng)力�！币晃徊辉妇呙纳钲诜康禺a(chǎn)人士對中國證券報記者表示。
但也有專(zhuān)家認為，一些集體土地的市場(chǎng)價(jià)值本身不高，引入分成比例實(shí)際上是引入了市場(chǎng)化手段，有利于給農民提供話(huà)語(yǔ)權，保護他們的利益。
深圳土改如果推進(jìn)太快，諸如小產(chǎn)權房漲價(jià)這樣的現象難免越來(lái)越多，如果推進(jìn)過(guò)慢，大量處于灰色地帶的原農村集體土地將繼續被低效利用，未來(lái)改造將難上加難，穩步推進(jìn)是深圳土地管理部門(mén)的唯一選項。
如何確保農民權益
自從2004年國務(wù)院允許“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”以來(lái)，包括深圳在內的多個(gè)地區都開(kāi)始嘗試土地管理的新模式。然而，從目前各地區采取的土改模式來(lái)看，平衡推進(jìn)城鎮化、政府財政收入以及農民利益之間的關(guān)系并不是一件容易的事。
業(yè)內人士認為，不少地區的土改模式存在行政指令過(guò)強、農民保障力度不足的問(wèn)題。已有媒體報道一些地方的農民被強制騰出宅基地、農民認為補償過(guò)低的現象。如何保障農民的利益是城鎮化順利推進(jìn)的必要前提。
鄒曉云認為，現有的土地改革經(jīng)驗是以行政力量推動(dòng)為主，地方政府在騰挪土地資源之時(shí)并沒(méi)有充分保障農民的權益。未來(lái)推動(dòng)土地改革的關(guān)鍵是對農民的權益進(jìn)行確認，隨后引入市場(chǎng)化因素。只有權益保障和市場(chǎng)化同時(shí)具備，土地改革才能順利推進(jìn)。但是目前地方政府“除了不愿放棄土地出讓收入，還不愿放棄對土地的控制權”。他認為，政府從集體土地的出讓中分成，需要一種區別于土地出讓金的新模式，深圳采取的國土基金就是這樣一種新的分成模式。但是新的分成模式有待進(jìn)一步探索。
中國社會(huì )科學(xué)院金融研究所房地產(chǎn)金融研究中心主任汪利娜認為，土地改革要得到實(shí)質(zhì)推動(dòng)，就需要將農民的部分土地權利進(jìn)行確認�！皣彝恋厮袡嗟母黜棛嗄苁强梢砸矐撛跒榱藵M(mǎn)足特定社會(huì )需求時(shí)，與所有權適當分離，這在適當的制度保護下一般不會(huì )影響國家所有權的地位，甚至是充分行使所有權最合理、最有效選擇�！�
汪利娜表示，土地所有制規范的土地產(chǎn)權主要包括三方面內容，一是土地的使用權，即在法律規范下自由使用土地資源的權利；二是土地的收益權，即在法律的規范下收享土地資源所生利益的權利；三是土地的讓渡權，即在法律規范下出售、轉讓土地資源的權利。很顯然，目前還沒(méi)有哪一種土地流轉模式能夠確認農民的上述三項權利。
無(wú)疑，在推進(jìn)城鎮化的過(guò)程中，土地制度改革已經(jīng)成為一項迫切需要解決的課題，而目前出臺的土地改革政策距離妥善解決這一問(wèn)題還有較大的差距。探索將持續，但突破尚需時(shí)日。