多年躑躅不前的不動(dòng)產(chǎn)統一登記制度有望在今年內破冰。
日前，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了包括72項改革方案、提出明確時(shí)間表的《關(guān)于實(shí)施國務(wù)院機構改革和職能轉變方案任務(wù)分工的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)。其中，將于2014年6月底前出臺的《不動(dòng)產(chǎn)統一登記條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)備受關(guān)注。
《條例》將由國土資源部、住房和城鄉建設部(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“住建部”)會(huì )同國務(wù)院法制辦、國家稅務(wù)總局等有關(guān)部門(mén)負責起草�！锻ㄖ吠瑫r(shí)明確，由中央機構編制委員會(huì )辦公室于2013年4月底前完成整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責等。
2007年頒布的《物權法》規定，“國家對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統一登記制度，統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定�！钡悄壳�，相關(guān)法律法規并未出臺，我國的不動(dòng)產(chǎn)登記分散在多個(gè)部門(mén)。
全國人大代表、中國社會(huì )科學(xué)院法學(xué)所民法室主任孫憲忠曾參與《物權法》的起草。他表示，我國不動(dòng)產(chǎn)分類(lèi)復雜，土地有國有和集體所有之分，按照性質(zhì)分為林地、草地、耕地以及建設用地，按照區域和用途又分為農村建設用地、農村承包土地和城市建設用地。針對不同類(lèi)型的不動(dòng)產(chǎn)，林業(yè)部門(mén)發(fā)林權證，農業(yè)部門(mén)發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權證，建設部門(mén)發(fā)房產(chǎn)證、宅基地證，國土部門(mén)發(fā)土地使用權證。
目前我國進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記的部門(mén)將近10個(gè)，在許多城市，實(shí)行房、地分開(kāi)登記：國有建設用地使用權在土地管理部門(mén)登記，其上房屋則在房產(chǎn)管理部門(mén)登記。此外，耕地、草原、林地、海域使用權等又分散在不同部門(mén)，涉及國土、住建、農業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)。
清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯曾經(jīng)參與過(guò)住建部部門(mén)規章《房屋登記辦法》的制定。他對中國青年報記者表示，統一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度是市場(chǎng)經(jīng)濟的一項基礎性制度，和每個(gè)人的切身利益息息相關(guān)。
“土地和房屋是兩類(lèi)最重要也是最常見(jiàn)的不動(dòng)產(chǎn)，要確定他們的權利歸屬和內容，必須依靠登記制度，不能說(shuō)你住在這個(gè)房子里或者你站在這塊地上，它就是屬于你的，必須通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記簿把這種物權狀態(tài)展現出來(lái)。別人要買(mǎi)你的房子，他怎么確定這個(gè)房子是你的？也要看不動(dòng)產(chǎn)登記簿，這一制度對于保護物權人權利、維護交易安全、提高交易效率非常重要�！�
除了主要的民事功能之外，不動(dòng)產(chǎn)登記制度還發(fā)揮很多附加的行政功能，比如為稅收提供便利，房屋交易契稅就要通過(guò)房產(chǎn)過(guò)戶(hù)時(shí)的登記才能征繳，不然可能很少有人會(huì )主動(dòng)去繳納。
學(xué)術(shù)界較為一致的觀(guān)點(diǎn)是，不動(dòng)產(chǎn)登記機構的不統一會(huì )帶來(lái)很多問(wèn)題。每個(gè)登記機構都有不同的登記程序，機構不同，程序不同，要求的登記材料也不統一，不僅加大了交易成本，而且會(huì )出現巨大的法律風(fēng)險。
全國人大代表、江西省高級人民法院院長(cháng)張忠厚表示，由于登記機構嚴重分散，少數不法分子便利用這些弊端，將房、地分別抵押甚至分別轉讓?zhuān)灿幸恍┊斒氯藢⑵髽I(yè)財產(chǎn)整體抵押之后，又將部分財產(chǎn)重復擔保，使得擔保權人在實(shí)現擔保權時(shí)受到極大損失。
但是，建立統一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度一直步履維艱，這項并無(wú)太大技術(shù)難度的工作在實(shí)際推進(jìn)中頻頻受阻。據了解，幾年前，該制度在上海、廣州、深圳、重慶四地試點(diǎn)，但也僅限于“房、地登記機關(guān)統一”，其他不動(dòng)產(chǎn)登記仍然在各部門(mén)。
孫憲忠認為，推進(jìn)這項制度困難，是因為涉及各部門(mén)利益，現在從事不動(dòng)產(chǎn)登記的各個(gè)行政部門(mén)，都把自己手中掌握的不動(dòng)產(chǎn)登記信息作為一種行政資源。
在程嘯看來(lái)，無(wú)論是國土部門(mén)還是住建部門(mén)，目前掌握的土地和房屋登記信息都要為他們各自從事的行政管理工作服務(wù)，如果把土地和房屋的登記信息全部統一到國土部門(mén)，各個(gè)地方原屬于當地住建委的事業(yè)單位——房屋交易登記中心也全部移交給當地國土局，住建部門(mén)要利用房屋登記信息進(jìn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)調控，就要到國土部門(mén)獲取，對工作會(huì )有一定的影響。
程嘯認為，《條例》應該明確統一不動(dòng)產(chǎn)登記機構、范圍，“立法的原則是讓廣大民事主體在進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)付出的成本最小，建立這一制度對社會(huì )的震動(dòng)也應最小�！�
“建立統一的登記機構是立法最重要的任務(wù)，把登記的基本功能和派生的行政功能分離開(kāi)。因為目前對于民眾最重要的不動(dòng)產(chǎn)是房屋和土地，可以把國土和住建部門(mén)登記的功能拿出來(lái)，建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)，負責所有的不動(dòng)產(chǎn)登記。理想狀態(tài)下，人們在這個(gè)機構可以了解到物權人所有的不動(dòng)產(chǎn)權利狀態(tài)�！背虈[說(shuō)。
比如有個(gè)企業(yè)，土地使用權在北京，海域使用權在深圳，采礦權在新疆，要把這些整體打包抵押，現在需要到每一個(gè)部門(mén)去辦一遍登記，非常辛苦，但將來(lái)到一個(gè)機構就可以辦好。同樣，和它做交易的人或者提供貸款的銀行，要查它的信用狀況，對于不動(dòng)產(chǎn)這一塊，只要得到權利人的授權，到“不動(dòng)產(chǎn)登記局”去查就可以了。
記者注意到，公眾對于建立統一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的關(guān)注，很大程度上寄希望于這一制度的建立，能夠為反腐提供便利。特別是2012年下半年“房姐”、“房妹”、“房叔”、“房媳”不斷被曝光后，有輿論認為，不動(dòng)產(chǎn)統一登記后的信息特別是住房信息應該放開(kāi)，允許“以人查房”。
接受中國青年報記者采訪(fǎng)的多名學(xué)者認為，并非只有我國法律制度規定了不允許“以人查房”的原則，普通公民不能“以人查房”是國際上通行的做法。公眾要求開(kāi)放“以人查房”沒(méi)有法理上的正當性，個(gè)人住房信息屬于隱私權保護范疇，應予以嚴格保護，不應允許他人隨意查詢(xún)。
程嘯認為，不動(dòng)產(chǎn)登記制度確實(shí)可以為反腐提供某些便利，但如果為了反腐而搞登記，那很可能反腐不成，登記制度也完善不了。
在他看來(lái)，公眾對限制“以人查房”表現出的強烈不滿(mǎn)，是因為我國沒(méi)有建立公職人員財產(chǎn)公開(kāi)制度，公職人員的個(gè)人財產(chǎn)不屬于隱私權保護范圍。反腐可以利用包括住房信息在內的不動(dòng)產(chǎn)登記信息，但不應讓反腐需求成為建立統一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的目的。
程嘯解釋說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)登記制度不是強制的，但是如果不進(jìn)行登記，不動(dòng)產(chǎn)就無(wú)法進(jìn)行交易、抵押和轉讓?zhuān)叭绻硞�(gè)貪腐人員買(mǎi)了房子不辦登記，后果就是將來(lái)想賣(mài)這個(gè)房子時(shí)，賣(mài)不出去，但他就不登記，你奈他何？”
另外，人們進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)要出示戶(hù)口簿、身份證等有效證件。然而，像陜西神木“房姐”龔愛(ài)愛(ài)那樣，有多個(gè)戶(hù)口，并且購買(mǎi)房產(chǎn)時(shí)提交的戶(hù)籍資料都是“真”的假戶(hù)口本、假身份證，不動(dòng)產(chǎn)登記機構只能對這些文件進(jìn)行形式審查。所以，不動(dòng)產(chǎn)登記制度要和其他很多制度共同作用，才能為反腐提供幫助。