地方債重壓，土地財政撐不住了

　　近期，國家審計署公布的《36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)審計結果》顯示：18個(gè)省會(huì )和直轄市，有17個(gè)承諾以土地出讓收入來(lái)償債，比例高達95%。2012年6000億的土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。
　　雖然國家審計署在6月10日公布的《36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)審計結果》(下稱(chēng)“《審計結果》”)中談到土地財政時(shí)言簡(jiǎn)意賅，但與2010年審計署對全國地方債的全面審計對比，最新數據表明了幾個(gè)現實(shí)：2010年底，政府性債務(wù)大約有40%要靠土地收益來(lái)償還，而現在，部分地區這一比例已經(jīng)超過(guò)一半，地方政府債務(wù)償還高度依賴(lài)于土地收益;但與此同時(shí)，土地出讓收入增幅在下降，部分地方政府的土地收入越來(lái)越不能滿(mǎn)足償債需求，償債壓力正進(jìn)一步加大。
　　市場(chǎng)分析人士指出，盡管土地財政成了地方債的救命稻草，由此也使得高房?jì)r(jià)居高不下、泡沫難破，但土地財政模式正逐漸進(jìn)入低潮，地方債危機爆發(fā)風(fēng)險日益加劇，而一旦地方不能根本開(kāi)源節流解決債務(wù)問(wèn)題，那么債務(wù)危機的爆發(fā)恐將不再是一句空話(huà)了。

　　抽樣調查95%省會(huì )、直轄市靠土地償債

　　《審計結果》雖然不是我國地方債的全貌，但該審計調查抽取樣本為15個(gè)省、3個(gè)直轄市本級及其所屬的15個(gè)省會(huì )城市本級、3個(gè)市轄區，覆蓋了全國一半以上的省級地區和省會(huì )城市，采集樣本較廣泛，具有代表性。
　　審計署“抽查”發(fā)現，部分地方以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額增長(cháng)。2012年底，4個(gè)省本級、17個(gè)省會(huì )城市本級承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地方政府負有償還責任債務(wù)余額的54.64%，比2010年增長(cháng)1183.97億元，占比提高3.61個(gè)百分點(diǎn)。換言之，不少地方都以土地出讓收入來(lái)償債。
　　值得警惕的是，審計報告中的18個(gè)省會(huì )和直轄市，有17個(gè)承諾以土地出讓收入來(lái)償債，比例高達95%。
　　記者采訪(fǎng)發(fā)現，今年上半年，在樓市調控重壓之下，地方政府依然掀起了一輪賣(mài)地高潮，各地“地王”頻出，據知情人士透露，原因就在于部分地方政府償債壓力增大，而不得不多賣(mài)地。從宏觀(guān)面來(lái)看，最近幾年，土地出讓收入都占到了全國財政收入的1/4~1/3;而對于很多三四線(xiàn)城市而言，其土地出讓收入能占到地方財政的一半。

　　過(guò)度依賴(lài)土地財政使高房?jì)r(jià)更難破

　　這就是最近十余年來(lái)愈演愈烈的土地財政。有人稱(chēng)之為美酒、有人稱(chēng)之為毒藥，無(wú)論如何，土地財政已經(jīng)如滾雪球般越滾越大，從數年前的千億元級滾到了如今的3萬(wàn)億元級。
　　據國土資源部公開(kāi)數據顯示，2012年全國出讓國有建設用地面積32.28萬(wàn)公頃，出讓合同價(jià)款(即土地出讓總收入)2.69萬(wàn)億元，同比分別減少3.3%和14.7%。其中，招標、拍賣(mài)、掛牌出讓土地面積29.30萬(wàn)公頃，占出讓總面積的90.8%;出讓合同價(jià)款2.55萬(wàn)億元，占出讓合同總價(jià)款的94.8%。
　　上海易居房地產(chǎn)研究院研究員嚴躍進(jìn)向《中國經(jīng)濟周刊》表示，地方政府依賴(lài)土地財政，一是還債渠道過(guò)于狹窄，對于部分產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不順暢、地方財政收入機制不健全的地方，土地資源成為最后的一根救命稻草;二是目前土地收入較易獲得，由于地方政府是地方土地的唯一供給者，因此在獲取土地出讓金方面并非難事;三是目前對于地方債的運作仍未成熟，地方政府容易鉆制度的漏洞，從而可以實(shí)現以土地收入作為償還擔保的目的。
　　中國社會(huì )科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員曹建海向《中國經(jīng)濟周刊》表示，一大半的債務(wù)要靠土地財政來(lái)償還，充分表明地方政府財政狀況已經(jīng)被土地財政綁架了，而這顯然給中國經(jīng)濟帶來(lái)了一系列不利影響。最典型的就是當前房?jì)r(jià)泡沫越吹越大，但地方政府并沒(méi)有刺破泡沫的決心，結果房?jì)r(jià)越調越高。
　　近年來(lái)，中央屢次出手調控樓市，2008年甚至一度抑制住了房?jì)r(jià)上漲的勢頭，但2008年底，多個(gè)地方政府迅速出臺了一系列救市政策，分析人士指出，就是因為土地財政作祟。
　　嚴躍進(jìn)指出，過(guò)于依賴(lài)土地財政，無(wú)疑會(huì )帶來(lái)一系列危害。第一，土地財政造成了地方政府的惰性和腐敗。在無(wú)需大的成本時(shí)，過(guò)于依賴(lài)土地收入，而不會(huì )在其他收入方面尋求突破。第二，地方政府會(huì )將自己逼入進(jìn)退兩難的境地。依靠土地財政固然能提高地方政府的收入，但是在目前控制房?jì)r(jià)與打壓地王的情況下，“面粉貴于面包”又會(huì )增加控制房?jì)r(jià)的難度。第三，土地財政滋生出的風(fēng)險，最終會(huì )轉嫁到普通老百姓身上。從地方政府到開(kāi)發(fā)商，再到普通百姓，實(shí)際上有環(huán)環(huán)相扣的利益關(guān)系。這種模式下，最終會(huì )肥了政府、便宜了開(kāi)發(fā)商，卻苦了百姓。

　　土地財政終有盡頭

　　盡管如此，受財稅體制和償還地方債等因素影響，從未來(lái)相當長(cháng)一段時(shí)間來(lái)看，土地財政依然難以遏制，不少地方政府仍然會(huì )堅持吃土地飯。記者采訪(fǎng)發(fā)現，無(wú)論是從北京、上海等一線(xiàn)城市，還是三四線(xiàn)城市，均可發(fā)現地方政府依然不停地儲備土地。近年來(lái)，河南平墳事件、河北曲周鏟麥地事件等，均有地方政府收儲土地的影子。而且，相比于過(guò)去幾年，當下中國最小的行政單位——鄉鎮一級地方政府，對土地的介入程度也越來(lái)越深。
　　一位業(yè)內人士甚至指出，至少未來(lái)5年，土地財政難以退出。
　　但在另一方面，土地財政對于地方債的貢獻能力，卻未必越來(lái)越給力。
　　《審計結果》顯示，由于2012年土地出讓收入增幅下降，地方償債壓力加大：2012年底，4個(gè)省本級、17個(gè)省會(huì )城市本級土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國家規定提取的各項收入后的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。這些地區2012年以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。
　　數據說(shuō)明，上述地方政府2012年可支配土地出讓收入尚不足以?xún)斶�其對應債務(wù)，即“入不敷出”。
　　從全國層面來(lái)看，如果按照今年4月財政部原部長(cháng)項懷誠在博鰲亞洲論壇上的預測，目前，全國各級政府總債務(wù)規模預計超過(guò)20萬(wàn)億元。結合國家審計署公布的地方債融資渠道，即使按利率較低成本較小的銀行貸款來(lái)計算，則全國性的地方債僅一年利息支出就高達1.2萬(wàn)億元(按一年期貸款利率6%)。
　　據財政部最新公布的《2012年全國土地出讓收支情況》數據測算，2012年實(shí)際使用土地出讓收益接近6000億元。土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。
　　“事實(shí)上，很多地方并不是單純被地方債壓垮了，僅僅地方債的利息就壓垮了一些地方政府�！鄙鲜鰳I(yè)內人士透露，近年來(lái)地方政府逐漸迎來(lái)償債高峰，在有些一二線(xiàn)城市，按正常節奏推地已經(jīng)不能滿(mǎn)足償還債務(wù)需要，而不得不多推出優(yōu)質(zhì)地塊，結果便是地王頻出。但是如果不能從根本上開(kāi)源節流，而賣(mài)地模式終有盡頭，屆時(shí)地方債將迎來(lái)巨大危機。
　　嚴躍進(jìn)表示，土地收入將越來(lái)越表現出兩個(gè)突出問(wèn)題：一、收入不夠。在如此龐大的地方債規模下，尤其是舊債償還期陸續到達時(shí)，當前的土地收入遠遠不能滿(mǎn)足償還的胃口。二、土地出讓的收入機制不長(cháng)效。土地資源畢竟有限，同時(shí)城市規劃進(jìn)程也不允許無(wú)節制地開(kāi)發(fā)各類(lèi)土地，這樣土地收入終有枯竭的時(shí)候。
　　屆時(shí)，一些城市將有可能爆發(fā)債務(wù)危機。