十二屆全國人大常委會(huì )第三次會(huì )議昨天舉行第一次全體會(huì )議。受?chē)鴦?wù)院委托，國家發(fā)展和改革委員會(huì )主任徐紹史作了關(guān)于城鎮化建設工作情況的報告。報告中涵蓋了近年來(lái)圍繞城鎮化所做的主要工作、我國城鎮化現狀及趨勢、促進(jìn)城鎮化健康發(fā)展的基本思路等方面內容。
□報告內容
加強制度頂層設計 促進(jìn)城鎮化健康發(fā)展
徐紹史在報告中明確提出，現行戶(hù)籍管理、土地管理、社會(huì )保障、財稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉利益失衡格局，制約了農業(yè)轉移人口市民化和城鄉發(fā)展一體化。
促進(jìn)城鎮化健康發(fā)展，需要著(zhù)力加強制度頂層設計，統籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重要領(lǐng)域的體制機制改革。明確城市規模界限，防止大城市無(wú)序擴張。構建科學(xué)合理的城鎮化評估體系，重點(diǎn)關(guān)注農村轉移人口就業(yè)水平、基本公共服務(wù)覆蓋率、農業(yè)現代化程度、土地利用效率、農民收入水平和城鄉居民收入差距等指標。
創(chuàng )新和完善人口服務(wù)和管理制度，逐步消除城鄉區域間戶(hù)籍壁壘，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì )融合。建立可持續的城市公共財政體系和投融資機制，為實(shí)現城鎮基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋和城鎮基礎設施建設提供資金保障。
建立市場(chǎng)配置和政府保障相結合的住房制度，推動(dòng)形成總量基本平衡、結構基本合理、房?jì)r(jià)與消費能力基本適應的住房供需格局，有效保障城鎮常住人口的合理住房需求。
優(yōu)化行政層級和行政區劃設置，合理增設城市建制，形成設置科學(xué)、布局合理、服務(wù)高效的行政區劃和管理體制。此外，還要加強生態(tài)文明制度建設，形成節約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式。
□對癥下藥
資源服務(wù) 難載城鎮規模
報告提出，城鎮空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，城鎮規模結構不合理。東部一些城鎮密集地區資源環(huán)境約束加劇，中西部資源環(huán)境承載能力較強地區的城鎮化潛力有待挖掘；小城鎮數量多、規模小、服務(wù)功能弱。城鎮空間分布和規模結構不合理，增加了經(jīng)濟社會(huì )和生態(tài)環(huán)境成本。
全國人大財經(jīng)委調研指出，小城鎮人口比重不升反降，一些縣城甚至建制鎮的常住人口規模已達數十萬(wàn)，卻只能按照縣或鎮的級別配置公共資源和管理服務(wù)，無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)際需要。
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強化中小城鎮 功能服務(wù)建設
要優(yōu)化提升東部地區城市群，培育發(fā)展中西部地區城市群，用綜合交通網(wǎng)絡(luò )和信息化網(wǎng)絡(luò )把大中小城市和小城鎮連接起來(lái)，促進(jìn)各類(lèi)城市功能互補、協(xié)調發(fā)展。在發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)作用基礎上，強化中小城市和小城鎮的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市。
追求速度 浪費大量土地
一些地方借城鎮化之名，脫離實(shí)際，超越經(jīng)濟發(fā)展階段，盲目追求城鎮化速度和城鎮化率，大搞基礎設施建設和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資，缺乏產(chǎn)業(yè)支持造成很多“空城”。甚至靠舉債盲目擴張，造成地方債規模不斷擴大，財政金融風(fēng)險不斷積聚。不僅浪費了大量土地資源，也威脅到國家糧食安全。
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嚴格保護耕地 優(yōu)化土地利用
實(shí)施最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，按照管住總量、嚴控增量、盤(pán)活存量的原則，創(chuàng )新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用效率，合理滿(mǎn)足城鎮化用地需求。
政府在城鎮化中的主要作用是科學(xué)規劃、合理引導、制定政策、營(yíng)造環(huán)境，不能“大包大攬”。要堅持市場(chǎng)導向，更多依靠市場(chǎng)手段，減少行政命令和過(guò)度干預，不宜把城鎮化率作為政績(jì)考核目標。
農轉人口 難享同等服務(wù)
2億多農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫療、養老、保障性住房等方面平等享受城鎮居民的基本公共服務(wù)，制約了城鎮化對擴大內需和結構升級的推動(dòng)作用，存在社會(huì )風(fēng)險隱患。
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推進(jìn)戶(hù)籍改革 均等公共服務(wù)
統籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。全面放開(kāi)小城鎮和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，逐步放寬大城市落戶(hù)條件，合理設定特大城市落戶(hù)條件。加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì )保障、基本醫療、保障性住房等覆蓋城鎮常住人口。
無(wú)序開(kāi)發(fā) 城市病漸突出
一些城市空間無(wú)序開(kāi)發(fā)、人口過(guò)度集聚，重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重城市建設、輕管理服務(wù)，交通擁堵問(wèn)題嚴重，食品藥品等公共安全事件頻發(fā)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇。
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優(yōu)化城市結構 加快產(chǎn)業(yè)轉型
加快轉變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結構，統籌中心城區改造和新城新區建設。加快產(chǎn)業(yè)轉型升級，強化城市產(chǎn)業(yè)支撐，營(yíng)造良好創(chuàng )業(yè)、創(chuàng )新環(huán)境，增強城市經(jīng)濟活力和競爭力。完善城鎮基礎設施和公共服務(wù)設施，提升社會(huì )服務(wù)和居住服務(wù)水平，增強承載力。
□馬上就訪(fǎng)
明確城市規模界限
慎將縣鎮簡(jiǎn)單劃入
針對人大財經(jīng)委調研報告中“加強城鎮化頂層設計和總體規劃”這一建議，記者采訪(fǎng)了國家發(fā)改委城市和小城鎮中心研究員易鵬，他對城鎮化過(guò)程中城市規模界限設計、城鎮化評估體系等問(wèn)題做了解讀。
記者：您認為市、鎮標準應如何界定？如何確定常住人口規模？
易鵬：隨著(zhù)人口流動(dòng)越來(lái)越明顯，再用戶(hù)籍人口做標準有些不合時(shí)宜，所以要用常住人口做標準，更科學(xué)、更全面，也體現了以人為本。對于常住人口的規模，雖然現在流動(dòng)性較強，但整體規模還是可以掌握的，可以從產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結構方面預測出來(lái)。
記者：城市規模界限指什么？
易鵬：人口規模是很重要的一個(gè)界限。我們現在以100萬(wàn)人為標準，超過(guò)就是特大型城市，現在全國已經(jīng)超過(guò)150個(gè)了。有的城市人口是100萬(wàn)，有的是2000萬(wàn)，都劃在一類(lèi)，我認為這樣界限就太模糊了，未來(lái)城市標準要體現出差異化�，F在一些城市還有市轄縣、市轄鎮等等，我認為不合適。城鎮的概念應該是主城區的概念，是以建設用地連接的概念，是建成區的概念。比如重慶很明顯，有2800多萬(wàn)常住人口，3000多萬(wàn)戶(hù)籍人口，實(shí)際上很多地方不是連著(zhù)主城區的，不應簡(jiǎn)單把它們劃在一個(gè)城市。
記者：城鎮化評估體系應該如何設計？
易鵬：我們過(guò)去對于城鎮化評估只有城鎮化率一個(gè)指標，是很單一的數量指標，以后要改成質(zhì)量指標，就包括建議中提到的農村轉移人口就業(yè)水平、基本公共服務(wù)覆蓋率、農業(yè)現代化程度、土地利用效率等一系列標準，需要是科學(xué)、系統、完整的指標體系，這樣就可以針對城鎮化過(guò)程當中出現的問(wèn)題對癥下藥。
□延伸閱讀
14個(gè)省區市已實(shí)現
城鄉戶(hù)口統一登記
昨天，提請全國人大常委會(huì )審議的國務(wù)院關(guān)于城鎮化建設工作情況的報告顯示，截至目前，我國已有14個(gè)省(區、市)探索建立了城鄉統一的戶(hù)口登記制度，18個(gè)省(區、市)出臺了具體實(shí)施意見(jiàn)，初步為農業(yè)人口落戶(hù)城鎮開(kāi)辟了通道。
據公安部統計，2010—2012年，全國農業(yè)人口落戶(hù)城鎮的數量為2505萬(wàn)人，平均每年達835萬(wàn)人。
《國家基本公共服務(wù)“十二五”規劃》明確了提升基本公共服務(wù)水平的具體任務(wù)。努力解決農民工最關(guān)心的隨遷子女教育問(wèn)題，確定了以流入地為主、以公辦學(xué)校為主的“兩為主”原則，2012年農民工隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的比例達到80.2%。
此外，為確保耕地保有量18.18億畝不減少，完善了以規劃計劃管理、基本農田保護、耕地占補平衡等為手段的土地利用管控體系。
目前，國家城鎮化規劃，正在廣泛征求意見(jiàn)并抓緊修改完善中。