國務(wù)院發(fā)展研究中心近期公開(kāi)了其為十八屆三中全會(huì )提交的改革方案總報告，在涉及的八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域中，土地制度改革包含在內。從披露的內容來(lái)看，方案勾勒出土地改革的遠期目標，且部分領(lǐng)域的改革尺度頗大。受此影響，昨日土地流轉概念的相關(guān)股票大漲，延續土改概念近期以來(lái)的漲勢。
業(yè)內人士認為，上述方案大刀闊斧的改革思路，反映了外界對推進(jìn)土改的強烈預期。城鎮化進(jìn)程的推進(jìn)正在倒逼土地制度取得更大突破，隨著(zhù)地方試點(diǎn)“以點(diǎn)帶面”路徑的明晰，未來(lái)一段時(shí)間，土地改革領(lǐng)域還將出現更多的動(dòng)向。
兩改革建議頗具新意
在改革方案對土地政策的表述中，有兩個(gè)建議被認為頗具新意。一是在規劃和用途管制下，允許農村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農用地市場(chǎng)，形成權利平等、規則統一的公開(kāi)交易平臺，建立統一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。在此基礎上，對已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權房”，按照不同情況補繳一定數量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問(wèn)題。
二是改政府賣(mài)地為國有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，政府以國有土地所有者身份獲得土地權益，成立國有土地資產(chǎn)公司從事國有土地經(jīng)營(yíng)。上述內容劍指征地制度和土地財政頑疾，其設想頗符合外界的期待。
中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云認為，上述改革方案梳理了土地制度需要改革推進(jìn)的各個(gè)領(lǐng)域，內容較全面，改革方向設想也符合整體預期。因此，方案適合作為土地制度改革的長(cháng)遠設想。
但在具體操作環(huán)節上，可能面臨諸多問(wèn)題。鄒曉云表示，土地制度改革屬于深層改革，牽涉利益鏈長(cháng)，影響面大，不僅涉及到相關(guān)法律法規的修訂，而且會(huì )受到多個(gè)利益群體的阻礙。
以小產(chǎn)權房“轉正”為例，鄒曉云表示，小產(chǎn)權房的土地出讓金按照何種標準繳納尚無(wú)標準。若收得太多，可能面臨難以收繳的困境；若收得過(guò)少，就有失公平。所以在政策的具體操作中，還需要仔細考量。
多數業(yè)內人士認為，在未來(lái)土地改革的實(shí)際操作中，恐怕不會(huì )在短時(shí)間內啟動(dòng)全盤(pán)改革，更可能選取適當時(shí)機，以特定的切入點(diǎn)入手操作。其中，為規范用地而出臺的城鄉用地增減掛鉤政策，有可能在更大的范圍內鋪開(kāi)，從試點(diǎn)轉為常態(tài)化運行。
城鎮化倒逼制度突破
城鎮化進(jìn)程的推進(jìn)在倒逼土地政策更大的突破。一方面，在城鎮化進(jìn)程中，各地對城鎮建設用地的需求不斷增加，但由于城市建設用地規模有限，地方政府傾向于通過(guò)征地的方式，將農村集體土地變更為國有建設用地，從而彌補用地缺口。同時(shí)，隨著(zhù)農村勞動(dòng)力的流出，大量閑置的耕地、宅基地、農村集體建設用地等需要處置和流轉。
中國證券報記者獲悉，基于上述兩個(gè)方面因素，未來(lái)土改思路傾向于建立平等的城鄉建設用地市場(chǎng)、規范征地，以及促進(jìn)農村集體土地流轉兩個(gè)環(huán)節。在這個(gè)過(guò)程中，保護耕地紅線(xiàn)、不突破建設用地指標、保障農民權益是政策制定的前提。
由于涉及到征地制度的改革和相關(guān)法律調整，加之地方政府阻力重重，要在短期內實(shí)現城鄉用地的“同地同權同價(jià)”，仍有較大的難度。為彌補國有建設用地的用地缺口，主管部門(mén)更傾向于內部挖潛的思路，即促進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)，提高單位土地的GDP產(chǎn)出。事實(shí)上，上述方案提出的多項改革措施，均被認為需要逐步推進(jìn)，而難以在短時(shí)間內一蹴而就。
相比之下，在農村集體土地環(huán)節，加快農村集體土地流轉將是大勢所趨，且更有可能取得實(shí)質(zhì)性突破。在這一方面，廣東、浙江、海南、福建等省份均有過(guò)較為成熟的嘗試，并得到國土資源部的認可。
分析人士認為，在總結各地試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，“以點(diǎn)帶面”地推進(jìn)制度突破，是土改的可行路徑。因此，現有的地方土改嘗試，極有可能作為試點(diǎn)，為制度的突破探路。
“土改”嘗試還將持續
近期，各地不斷推出有關(guān)土改的嘗試，并受到市場(chǎng)的持續關(guān)注�！稄V州市南沙新區條例（草案）》近日起征求意見(jiàn)，正式在官方文件中明確探索集體建設用地流轉試點(diǎn)，并強調重大科技成果研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化項目可以通過(guò)租賃、入股和聯(lián)營(yíng)聯(lián)建等方式使用集體建設用地。
深圳則在近期鼓勵引導符合規劃的合法工業(yè)用地和尚未完成征地補償手續的工業(yè)用地，通過(guò)政府指定的公開(kāi)交易平臺，以?huà)炫品绞竭M(jìn)入市場(chǎng)，從而調配土地利用的結構性缺口。
海南于此前研究制定《海南省農民集體建設用地管理辦法》，對經(jīng)批準納入流轉試點(diǎn)的農村集體建設用地，允許農村集體經(jīng)濟組織或者村民自主開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，或者由農村集體經(jīng)濟組織以轉讓、租賃、聯(lián)營(yíng)合作、作價(jià)入股等方式進(jìn)行流轉，用于旅游、農貿市場(chǎng)、標準廠(chǎng)房等非農業(yè)建設。同時(shí)，作為將土改與金改結合的重要嘗試，國內首款土地經(jīng)營(yíng)權流轉信托近日問(wèn)世。此外，江西、山東等地也于近期出臺相關(guān)文件，加快農村集體土地的流轉。
分析人士認為，在促進(jìn)農村集體建設用地流轉的政策思路下，未來(lái)將可能有更多的城市嘗試推進(jìn)制度突破。
值得注意的是，此前一些較為成熟的嘗試，未來(lái)也有可能面臨政策破局。如浙江的杭州、寧波等地實(shí)行的“土地換股權”模式；浙江嘉興在土改中推出的“兩分兩換”（宅基地和承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉分開(kāi)，以宅基地置換城鎮房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權置換社會(huì )保障）；廣州在土地流轉中曾推出的“地票”制度。
市場(chǎng)人士認為，盡管土地政策難以在短期內取得根本突破，但仍有部分政策手段存在破局可能，且各地的嘗試將繼續以“多點(diǎn)開(kāi)花”的形式鋪開(kāi)。