2013年底，中國的城鎮化率已經(jīng)達到53.73%，已進(jìn)入從增速到減速的過(guò)渡階段。但多年以來(lái)所積累的問(wèn)題已日益深重——市民化問(wèn)題繁雜、土地城鎮化現象涌現、大城市病泛濫、農村空心化出現苗頭、糧食安全堪憂(yōu)……未來(lái)20年，還將有2億多農業(yè)轉移人口進(jìn)入城市。

　　中國城鎮化問(wèn)題如何解決?對此，《中國經(jīng)濟周刊》專(zhuān)訪(fǎng)中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(cháng)、《中國農業(yè)轉移人口市民化進(jìn)程報告》主要執筆者魏后凱，他認為，現在中國城鎮化的核心問(wèn)題不在于城鎮化的速度和水平，而在于城鎮化的質(zhì)量太低，是沒(méi)有質(zhì)量的市民化，沒(méi)有市民化的城鎮化。

　　觀(guān)念、制度、成本等障礙阻礙市民化

　　《中國經(jīng)濟周刊》：《中國農業(yè)轉移人口市民化進(jìn)程報告》顯示，2012年我國農民工市民化只比2011年上升了0.07個(gè)百分點(diǎn)，從部分指標來(lái)看，市民化進(jìn)程還是下降的。對于這樣的變化，報告用止步不前來(lái)描述。這也表明，我國推進(jìn)城鎮化的現實(shí)難度很大，你認為主要難在哪里?

　　魏后凱：難點(diǎn)有兩個(gè)方面。一方面，量比較大。當前，我國需要市民化的農民工有2億多人，我國的戶(hù)籍制度導致多年來(lái)沒(méi)有市民化的人口累積在這里�，F在中國的市民化仍然是雙軌制，雖然政府允許有條件的農民工落戶(hù)，但是條件很高，比如，要求博士、博士后學(xué)歷，繳稅多、有穩定的工作單位、有住房等等，只有很少的人能夠落戶(hù)。

　　另一方面，還面臨觀(guān)念障礙、制度障礙、成本障礙等多個(gè)方面的障礙。城鎮人口不愿意農民工來(lái)分享城市的福利待遇。比如北京高考的問(wèn)題，北京人就不愿意外地戶(hù)籍的學(xué)生參加北京市的高考，他們認為教育資源是有限的，你來(lái)了就減少了本地人對公共資源的使用。這是一種偏見(jiàn)，是認識上的障礙。

　　大城市“高配”導致農民工大量涌入

　　《中國經(jīng)濟周刊》：農民工市民化，是否意味著(zhù)更多的人流向大城市?這是否會(huì )讓城市更加難堪重負?

　　魏后凱：從現在的調查數據來(lái)看，大部分的農民工的確是流向大中城市，特別是大城市，農民工也愿意留在大城市。這種傾向的形成是因為政府的資源配置大量集中在大城市，集中在行政中心，就連很多機構、單位也將好的資源都投向大城市，所有的資源和功能都集中在高等級的行政中心。這種大城市的偏向、行政中心的偏向帶來(lái)了大城市與中小城市資源配置的不均衡，公共服務(wù)存在很大的差異。

　　例如，北京市的公共服務(wù)很好，而北京市周邊的中小城鎮的就業(yè)機會(huì )和公共服務(wù)就不行，如果這些周邊的小城鎮就業(yè)崗位多、公共服務(wù)好、生態(tài)環(huán)境好、住的房子又寬敞，那我為什么要擠進(jìn)大城市?如果農業(yè)轉移人口進(jìn)入中小城市，中小城市也就能發(fā)展起來(lái)。

　　所以，我們要減少大城市和中小城市之間公共服務(wù)和發(fā)展機會(huì )的差異。對于大城市偏向，政府要進(jìn)行合理的引導，讓公共資源向中小城市傾斜，至少讓中小城市享受同等待遇。

　　市民化成本要多方共擔、改革配套

　　《中國經(jīng)濟周刊》：根據你們專(zhuān)題報告的測算結果，一個(gè)農民完成市民化平均需要公共成本13萬(wàn)元;個(gè)人每年平均需要支付1.8萬(wàn)元的生活成本，另外還需要一次性支付10萬(wàn)元的購房成本。根據我國當前政府和個(gè)人的經(jīng)濟現實(shí)，解決這兩個(gè)成本問(wèn)題難不難?

　　魏后凱：首先要厘清的是，公共成本不一定完全是政府掏錢(qián)，它也可以引進(jìn)社會(huì )資本，而且13萬(wàn)元的公共成本包括一次性支付成本2.6萬(wàn)元，剩下的是每年2400元的后續投入，如社會(huì )保險。

　　假設公共成本是由政府來(lái)出錢(qián)，每年解決2500萬(wàn)人的市民化，政府每年一次性的投入是6500億元，相當于我國2012年公共財政收入的5.5%，我們認為中央和地方政府是可以承擔的。

　　對于市民化的個(gè)人成本問(wèn)題，單純讓農民負擔，是負擔不起的。我們提出一個(gè)辦法，把農民工的市民化和農村土地制度改革結合起來(lái)。中央提出要賦予農民更多的財產(chǎn)權，而農民在農村有承包地、宅基地、山地、林地等資源，能不能把這些資源變成資本，再把這些資本變?yōu)榭梢猿鲎�、抵押、變現的資金，讓農民帶著(zhù)資本進(jìn)入城市，成為農民工在城市中生活、購房、改善生活、開(kāi)公司等方面的來(lái)源。

　　要解決這些問(wèn)題，第一，要建立一個(gè)多元化的成本分攤機制，對于公共成本，中央和地方都要投錢(qián)，企業(yè)也需要參與進(jìn)來(lái)。第二，大中小城市要協(xié)調發(fā)展，尤其要重視中小城市。有調查報告顯示，大城市的市民化成本是中小城市的2~3倍，特大城市是中小城市的3~5倍，也就是說(shuō)我們到中小城市落戶(hù)的成本是低的，所以，引導農民到中小城市工作生活意義更大。

　　地方吸納農民工多，中央轉移支付相應多

　　《中國經(jīng)濟周刊》：推行城鎮化，地方政府可能最不愿意的是在同樣財政收入下，卻要加大財政支出。那么，如何解決這個(gè)問(wèn)題?

　　魏后凱：我們政府現在已經(jīng)意識到這個(gè)問(wèn)題。第一，我們要改變觀(guān)念，過(guò)去我們更多的是將農民工當作勞動(dòng)力，很多地方要人力但不要人口，他們愿意農民工來(lái)就業(yè)，但不愿意農民工來(lái)落戶(hù)。這是一種歧視觀(guān)念，農民工參與了工業(yè)化、城鎮化的建設，為城市建設做出了巨大的貢獻，不讓他們分享工業(yè)化、城鎮化的成果，這是不符合科學(xué)發(fā)展觀(guān)的。所以，我們更應該平等地看待農民工，讓他們在參與城市建設的同時(shí)共同分享城鎮化的成果。

　　第二，建立長(cháng)效機制，用體制、機制來(lái)保障政府在市民化上的財政投入。在這一點(diǎn)，中央已經(jīng)明確，地方政府要加大投入，中央政府要建立與農業(yè)轉移人口市民化相掛鉤的財政轉移支付制度，地方吸納的農民工多，中央的轉移支付也會(huì )相應多。

　　沒(méi)有規劃，可能出現“鬼城”和大量貧民窟

　　《中國經(jīng)濟周刊》： 有人說(shuō)城鎮化是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展過(guò)程中自然的歷史過(guò)程，難以規劃。你多次參與《國家新型城鎮化規劃》的討論，你怎么看待規劃對于城鎮化的作用?

　　魏后凱：這不矛盾。城鎮化是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的一個(gè)結果，而不是目標。城鎮化是和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展相適應的，是一個(gè)漫長(cháng)的歷史過(guò)程，但不能因為這一點(diǎn)就不搞規劃。這就如同過(guò)去我們說(shuō)經(jīng)濟發(fā)展主要依靠市場(chǎng)機制，那政府就不應該規劃引導，但是后來(lái)大家還是覺(jué)得要發(fā)揮政府的作用。所以，不能否認政府的作用。

　　政府編制規劃可以發(fā)揮引導作用，政府可以對城鎮化做頂層的設計，有一個(gè)整體的安排。畢竟，城鎮化需要很長(cháng)的時(shí)間，應該有配套的體制機制，推動(dòng)相應的改革。相反，如果沒(méi)有規劃，城鎮化會(huì )出現很多問(wèn)題。比如在拉美，因為過(guò)多人流向大城市，造成了大量的貧民窟，這就是沒(méi)有政府在公共服務(wù)、基礎設施、城鎮化規劃上合理引導的教訓。中國在城鎮化過(guò)程中沒(méi)有出現大量貧民窟，這是中國城鎮化很大的經(jīng)驗。

　　當前，我們需要規劃來(lái)避免當前城鎮化推進(jìn)過(guò)程中的一些誤區，來(lái)彌補當前市場(chǎng)造成的缺陷。如果沒(méi)有好的規劃，城鎮化可能出現房地產(chǎn)化，大家都去搞房地產(chǎn);如果產(chǎn)業(yè)跟不上，就可能一些地方出現“鬼城”;如果城鎮化在推進(jìn)時(shí)沒(méi)有和農業(yè)現代化結合，農村就可能出現一些“空心村”，出現“農村病”;如果大城市沒(méi)有規劃，就會(huì )出現交通擁擠、房?jì)r(jià)上漲、空氣污染等大城市病。 所以，城鎮化規劃是非常必要的，也是當前亟須的。

　　城鎮化不能以生態(tài)、農業(yè)為代價(jià)

　　《中國經(jīng)濟周刊》：當前，很多人認為我國城鎮化仍然滯后于工業(yè)化，如何實(shí)現我國城鎮化與工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化同步發(fā)展?

　　魏后凱：當前我國城鎮化與工業(yè)化是基本協(xié)調的，過(guò)去我國城鎮化曾嚴重滯后于工業(yè)化，但近年來(lái)隨著(zhù)城鎮化的快速推進(jìn)，這種情況已基本改變�，F在中國城鎮化的核心問(wèn)題不在于城鎮化的速度和水平，而在于城鎮化的質(zhì)量太低，是沒(méi)有質(zhì)量的城鎮化，沒(méi)有市民化的城鎮化。所以，下一步中國城鎮化的重點(diǎn)是提高城鎮化的質(zhì)量，提高農業(yè)轉移人口市民化的程度，而不是去追求速度有多快、水平有多高。

　　同樣，我國的農業(yè)現代化也是一個(gè)大的問(wèn)題。過(guò)去，我國長(cháng)三角、珠三角一些地區的城鎮化就是建立在犧牲耕地、犧牲農業(yè)現代化基礎上的。這些地區的城鎮化在快速推進(jìn)，但耕地在減少，糧食產(chǎn)量在下降，伴隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程，它們由國家糧食主產(chǎn)區變?yōu)閲�家糧食主銷(xiāo)區，把保障國家糧食安全的任務(wù)甩給了中西部地區。如今，要是我們都采取這個(gè)辦法，13億人口的吃飯問(wèn)題誰(shuí)來(lái)保障?這可是個(gè)天大的問(wèn)題。所以，要加快農業(yè)現代化的進(jìn)程，我們的工業(yè)化、城鎮化千萬(wàn)不能以犧牲生態(tài)環(huán)境、耕地、農業(yè)為代價(jià)。

　　我國城鎮化率2050年接近天花板

　　《中國經(jīng)濟周刊》：根據你的研究，未來(lái)還將有多少農業(yè)人口流入城市?我國何時(shí)能完成城鎮化的過(guò)程?

　　魏后凱：當前我國城鎮化正處于一個(gè)轉型的時(shí)期，即由加速向減速轉型推進(jìn)的時(shí)期。一般來(lái)講，城鎮化率在30%~70%時(shí)，城鎮化是一個(gè)快速推進(jìn)的時(shí)期，在30%~50%時(shí)是一個(gè)加速推進(jìn)的時(shí)期，50%是一個(gè)轉折點(diǎn)，50%~70%是一個(gè)減速推進(jìn)的時(shí)期�，F在中國的城鎮化是53.73%，我們正處于減速推進(jìn)的過(guò)程。未來(lái)，我們城鎮化的速度會(huì )越來(lái)越慢。

　　1996—2012年，我們城鎮化年均推進(jìn)速度是1.39個(gè)百分點(diǎn)。我們估計，在2013—2030年，我國城鎮化的年平均增長(cháng)速度會(huì )是0.8~1個(gè)百分點(diǎn);到2030—2050年，速度為0.6~0.8個(gè)百分點(diǎn)。相比較，我國現在的城鎮化速度還是很快的。估計到2030年，我國的城鎮化率要達到68%左右;到2033年，我們的城鎮化率達到70%左右。

　　2050年，中國的城鎮化率可能會(huì )超過(guò)80%。城鎮化率不是越高越好，城鎮化率會(huì )有一個(gè)天花板和飽和度，我們認為這個(gè)飽和度是85%左右。未來(lái)，可能有10%~20%的人還是農村人口，由于很多人愿意住在農村，農業(yè)人口可能低于10%。到2050年，我國城鎮化率基本就接近這個(gè)天花板，城鄉人口結構、土地結構、空間結構穩定下來(lái)，我國就基本完成城鎮化了。

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